Gemeindeabgaben in Europa - Überblick über mögliche Elemente einer dezentralisierten Abgabenpolitik zur Stärkung der Gemeindeautonomie

Wenn man die Abgabenpolitik europäischer Demokratien vergleicht, fallen große Unterschiede auf, und zwar auch zwischen den Ländern, die eigentlich in vielen Aspekten vergleichbar sind.

Die Verschiedenartigkeit der abgabenrechtlichen Regelungen hat ihren Ursprung in den unterschiedlichen geschichtlichen Entwicklungen, die zu distinktiven rechtlichen Systemen geführt haben. Die Kompetenzverteilung in der Multilevel Governance ist (vor allem in der Nachkriegszeit) in Europa jeweils staatsintern erfolgt und hat eine Vielzahl an möglichen Ausprägungen hervorgebracht, wie die öffentliche Leistungserbringung und ihre finanzielle Kompensation zwischen der lokalen, regionalen und der nationalen Ebene organisiert werden können. Die skandinavischen Länder gewähren ihren Gemeinden laut dem Local Autonomy Index die größte Autonomie, während zentralistische Staaten wie etwa Ungarn, Serbien oder Griechenland die lokalen Regierungskörper als Verwaltung im eigentlichen Sinne sehen und weniger als selbstständige Entscheidungseinheit. Darum lohnt sich ein Ländervergleich, da man schon innerhalb von Europa eine große Spannweite an Gemeindeautonomie vorfindet.

Für die folgende kurze Zusammenstellung von Gemeindeabgaben werden mehrere europäische Länder auf ihre Gemeindeabgaben (Gebühren, Steuern, Entgelte, Beiträge) untersucht. Es geht um all die Abgaben, die direkt ins Gemeindebudget fließen. Gemeinschaftliche Abgaben anderer öffentlicher Träger, die über Finanzausgleiche und andere intergouvernementale Transfersysteme zu kleinen Teilen in die Gemeindekassen fließen, sind nicht dabei, da sie die Gemeindeautonomie in Sachen Abgabenpolitik nicht erhöhen. Bei manchen Abgaben ist die Überraschung weniger die Existenz der Abgabe an sich, sondern vielmehr die Tatsache, dass der Abgabenertrag tatsächlich der Gemeinde zufließt. Letzteres ist ein wichtiger Schritt hin zu Dezentralisierung und dem einnahmenseitigen Ausbau der Gemeindeautonomie.

Die untersuchten Länder umfassen primär südosteuropäische Länder und wurden dem Fiscal Decentralisation Report entnommen, den das KDZ mit NALAS erstellt hat.[1] Darüber hinaus wurden auch Frankreich und Türkei aufgrund eines früheren Projekts mit in die Aufzählung genommen. Teilweise ähneln die gesammelten Beispiele jedoch auch Abgaben, die es in Österreich gibt, die aber nicht immer auf Gemeindeebene kassiert werden. 

In der Tabelle werden die Abgaben nach zwei Kriterien unterschieden:

1. Nach Thema (z.B. Umwelt)
2. Nach Ortsgebundenheit der negativen Externalitäten („N. E. ortsgebunden“).

Die Frage der Ortsgebundenheit ist entscheidend, weil sie zeigt, ob die Einnahmen direkt zur Behebung von Schäden am Ort der Verursachung eingesetzt werden sollten. Fallen die negativen Externalitäten (also die externen Kosten für Dritte) innerhalb des Gemeindegebiets an, dann sollten die Abgaben in jedem Fall der lokalen Gemeinschaft zugutekommen und direkt ins Gemeindebudget fließen. Dabei gibt es jedoch auch Grauzonen. Nicht alle in der Tabelle angeführten Abgaben werden im Text erläutert. Zur Orientierung ist in Klammern jeweils die Zeilennummer der Tabelle angegeben.

Im Folgenden werden die Abgaben in vier Kategorien dargestellt. Die Einteilung erfolgt nach zwei Kriterien:

1. Wer ist primär von der Abgabe betroffen?
2. Sind die negativen externen Kosten überwiegend ortsgebunden? 

Daraus ergeben sich die vier Kategorien:

• (1) Juristische Personen, ortsgebunden
• (2) Natürliche Personen, ortsgebunden
• (3) Juristische Personen, nicht ortsgebunden
• (4) Natürliche Personen, nicht ortsgebunden

Eine eindeutige Zuordnung ist nicht immer möglich. Bei beiden Kriterien kann es zu Überschneidungen kommen.

1 Gemeindeabgaben für juristische Personen, ortsgebunden

Die wichtigste Kategorie sind die Abgaben für Vermögen und Tätigkeiten, die zu unmittelbaren externen Kosten auf dem Gemeindegebiet selbst führen.

Viele Gemeinden erheben eine einmalige Abgabe auf die Auswirkung von neuen Gebäuden auf die örtliche Infrastruktur (13). Eine neue Ansiedlung geht schließlich immer mit einer Anforderung an die öffentliche Straßenstruktur einher. Vorstellbar sind etwa einmalige Kompensationszahlungen bei privaten Neubauten in Höhe eines kleinen Bruchteiles des Marktpreises. Daneben gibt es eine ähnliche Steuer auf die Benutzung öffentlicher Räume (3), die zur Anlegung einer Reparaturrücklage gedacht ist, also die Abschreibung der benutzten Infrastruktur decken soll. Diesen Abgaben ähnlich ist die Landentwicklungsabgabe (18), die zugleich mit der Grunderwerbssteuer in manchen Ländern entrichtet werden muss. Es handelt sich um eine Art Solidaritätsbeitrag, der je nach Gemeinde variiert und zusammen mit den Bedarfszuweisungsmitteln die Strukturschwäche der Gemeinden mindern soll.

Andere mögliche Gemeindeabgaben dieser Kategorie betreffen die negativen Externalitäten für die Umwelt, vor allem bei Produktion mit Gewinnstreben. In Frankreich etwa fällt eine Abgabe auf stark verschmutzende Tätigkeiten (12) an. Sie wird von der Gemeinde bei Privatunternehmen eingehoben, Teile werden an die Zentralregierung weitergegeben. Sie ist in unterschiedlichen Hebesätzen auf gefährlichen und nicht gefährlichen Müll zu leisten, aber auch auf die Emission verschmutzender Substanzen, auf Abwasser, das bei Waschvorgängen mit Chemikalien (Waschmittel, etc.) anfällt, sowie auf Ölterminals und Ölraffinerien. Auch für Ressourcengewinnung kann eine Abgabe an die Gemeinde entrichtet werden: Die Mineralienextraktionsgebühr (5) und die Gebühr für die Gewinnung anderer natürlicher Ressourcen (7) ist die Kompensation für Gemeinden mit besonderen Bodenressourcen auf dem Gemeindegebiet. Gemeinden erhalten in der Regel den Großteil der Konzessionsgebühr.

2 Gemeindeabgaben für natürliche Personen, ortsgebunden

Ähnliche ortsgebundene Kosten fallen auch durch natürliche Personen an, sofern sie über eigene Immobilien und gewisse Verbrauchsgüter verfügen.

Hier wären Abgaben auf Kfz, Lkw, Wohnwägen oder Boote (15) zu nennen, welche direkt ins Gemeindebudget gehen können. In manchen EU-Ländern (Rumänien) wird die jährlich anfallende Abgabe über die Motorstärke (PS bzw. kW bei Elektromotoren) bestimmt und dem Gemeindehaushalt zugeführt. Ein weiteres Beispiel als Folge von der Anschaffung von Fahrzeugen wäre eine Gemeindestraßenabgabe (1), die de facto die Abschreibung für Gemeindestraßen im Budget deckt. In Bezug auf Immobilien ist die Erlaubnis an die Gemeinden, eine Zweitwohnsitzabgabe (2) einzuheben, ein relativ häufiges Instrument zur Stärkung der Gemeindeautonomie (in Kroatien oder Frankreich staatsweit möglich). Das würde besonders den Tourismusgemeinden zusätzliche Einnahmen für die Besserung des operativen Saldos und somit für die Tilgung von Schulden und für Investitionen ermöglichen. Analog dazu findet sich in diesen Ländern auch eine eigene Steuer auf den Miet-/Pachtzins bei der Vermietung von Anlagen (4), die von der Einkommensteuer separiert direkt die Gemeinde erhält.

Die Grundsteuer (16, 17) ist in der Regel eine Gemeindeabgabe, allerdings unterscheiden sich die Länder in der Berechnung ihrer Höhe. Während sie in manchen Ländern eine Randnotiz ist, stellt sie in anderen die abgabenpolitische Haupteinnahme dar. Die Berechnungsmethoden, die den Marktpreis nicht benutzen, berechnen die Grundsteuer anhand einer Formel, die die Fläche mit Koeffizienten der Beschaffenheit des Grundes und des Ortes sowie ihrer (widmungsabhängige) Kategorie verknüpft. Ein zumindest bei Marktpreis-bezogenen Berechnungsmethoden wichtiger Parameter ist die Neubewertung von Immobilien zur Aktualisierung der Abgabenhöhe, bei der es drauf ankommt, inwieweit die Gemeinde dabei involviert sein kann bzw. die Richtlinien im Bestimmungsprozess gestalten kann.

3 Gemeindeabgaben für juristische Personen, nicht ortsgebunden

Auch Geschäftstätigkeit an sich geht mit mehreren Abgaben einher, die in manchen Ländern von der Gemeinde eingehoben werden können.

Eine Steuer auf den Mehrwert, den die Produktion der Unternehmen (10) wird in mehreren europäischen Ländern eingehoben. Sie ist ein Pendant zur Kommunalsteuer. Daneben ist noch eine Abgabe für Werbung (22) vorzufinden, insbesondere das ortsgebundene Werben in der Öffentlichkeit mit Plakaten, Bildschirmen im Freien, Litfaßsäulen, etc. Darüber hinaus findet sich etwa in Serbien eine Geschäftsschildsteuer (6), das ist eine Abgabe für das Gemeindebudget auf das Zeigen des Firmennamens-/logos.

4 Gemeindeabgaben für natürliche Personen, nicht ortsgebunden

Die Erwerbseinkünfte und Vermögenszuwächse der Bürgerinnen und Bürger lassen sich ebenso mit einer für die Gemeinde reservierten Abgabe belegen. Allerdings ist hier auch zu beachten, dass dies die Multiplikatoreffekte reduzieren kann, da das Budget der Betroffenen im Vorhinein reduziert wird und nur über den Umweg des Gemeindebudgets wieder in die private Wirtschaft zurückfließt. Außerdem ist der Zusammenhang mit den externen Kosten nicht direkt und darum sollten diese Abgaben, wenn überhaupt, nur mit Maß und Ziel anvisiert werden.

In einigen Ländern findet sich in der Steuer auf das persönliche Einkommen ein variabler Gemeindeanteil (19), der von den Gemeinden mit Unterstützung der oberen Verwaltungsebenen eingehoben werden kann. Länder in diesem Überblick, die diese haben, sind Kroatien, Serbien und Montenegro. Kroatien erlaubt den Gemeinden seit Jänner 2024 die autonome Festsetzung des Steuersatzes, wobei Intervalle einzuhalten sind (15 bis 23,6 Prozent für den unteren Steuersatz, 25 bis 34,5 Prozent für den höheren). Der Hebesatz kann somit auch variabel sein und die Einnahmen werden der Gemeinde der Arbeitsstätte bzw. des Hauptwohnsitzes zugeteilt.

Bei Abgaben auf Geschenke (20) und Erbschaften (21) denkt man selten an die Gemeindeebene, aber in manchen EU-Ländern fließt der Ertrag tatsächlich der Gemeinde zu. Das trifft auf Slowenien und Kroatien zu und auch auf die EU-Beitrittskandidaten Serbien und Nordmazedonien.

Zusammenfassend zeigt sich, dass es eine Reihe an bekannten Abgaben gibt, die nicht den Weg über die Länder oder den Bund nehmen müssen, sondern auch direkt vor Ort von der Höhe her bestimmt und eingehoben werden könnten. Insgesamt verdeutlichen die Beispiele, dass eine stärkere kommunale Einnahmenkompetenz nicht nur finanzielle Handlungsspielräume eröffnet und die Gemeindeautonomie stärkt, sondern auch die lokale Demokratie beleben kann. 

Tabelle 1: Abgaben der lokalen Ebene in ausgewählten Ländern