Zur Finanzierung öffentlicher Leistungen

Im zweiten Forum wurde das Thema der Finanzierung öffentlicher Leistungen behandelt, wobei Reformen zum Finanzausgleich im weiteren Sinn im Mittelpunkt standen. Insbesondere wurden Fragen zur Kompetenzverteilung, zur Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung aller Gebietskörperschaften sowie einer aufgabenorientierten Mittelverteilung diskutiert.

Die Erbringung öffentlicher Leistungen stellt für alle Gebietskörperschaften eine besondere Herausforderung dar, da die Leistungsintensität durch demographische, sozio-ökonomische und politische Entwicklungen stetig steigt. Man denke hier insbesondere an die Bereiche Soziales und Gesundheit, wo es in den nächsten Jahren zu massiven Ausgabensteigerungen kommen wird. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass es zu einem „Verteilungskampf“ zwischen den Gebietskörperschaften gekommen ist, da jede Ebene die Finanzierung der von ihr erbrachten Leistungen sichern möchte und dementsprechend auch ein möglichst großes Stück Kuchen vom allgemeinen Steuerverbund erhalten möchte.

Zur Lösung der Frage der Finanzierung öffentlicher Leistungen geht es jedoch nicht nur darum, möglichst viele Finanzmittel zu lukrieren, sondern es bedarf weit reichender Reformen. Österreich ist geprägt von zahlreichen Kompetenz- und Finanzierungsverflechtungen, deren Entflechtung Einsparpotenziale beinhaltet. Durch eine umfassende Reform des Finanzausgleichs im weiteren Sinn – dies betrifft nicht nur die Mittelverteilung des Steuerverbundes, sondern umfasst auch die Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen den Gebietskörper-schaften – könnten neue finanzielle Spielräume eröffnet und die Leistungserbringung effizienter und effektiver gestaltet werden.

Das Forum 2 – Finanzierung öffentlicher Leistungen – setzte sich dem-entsprechend mit Reformmöglichkeiten im Finanzausgleich im weiteren Sinn auseinander. Am Podium fanden sich dabei Vertreter aus Politik, Verwaltung und Wissenschaft, welche teils sehr unterschiedliche, teils ähnliche Lösungsvorschläge einbrachten.

Wien: Notwendigkeit für einen aufgabenorientierten Finanzausgleich

Der Wiener Gemeinderat Thomas Reindl, u.a. im Finanz- und Wirtschaftsausschuss sowie Kontrollausschuss tätig, betonte die Bedeutung der Großstädte und der größeren Kommunen als regionale Wirtschaftsmotoren, als Erbringer umfangreicher Daseinsvorsorge und als wichtige Dienstleister innerhalb eines Ballungsraums durch die Erfüllung von zentralörtlichen und ballungsraumspezifischen Aufgaben. Besonders betonte er die Notwendigkeit, die aus dem Steuerverbund bereitgestellten Mittel nach aufgabenorientierten Kriterien zu verteilen – dies sowohl auf die einzelnen Gebietskörperschaften als auch zwischen den Gemeinden und Städten. Dabei gilt es, besondere Lasten (z.B. im Bereich der Kinderbetreuung, Altenbetreuung, Migration, Sicherheit, Gesundheit) sowie bisher erfolgte Aufgabenübertragungen auf nachgeordnete Gebietskörperschaften (z.B. Melde-, Pass- und Fundwesen) entsprechend abzugelten.

BMF: Steuerautonomie für die Länder und Haushaltsrechtsreform für alle

Als zweiter Redner verwies Anton Matzinger, Leiter der Abteilung Finanzverfassung und Finanzausgleich im BMF, auf Reformmöglichkeiten im Finanzausgleich. So sprach er sich für eine erhöhte Steuerautonomie für die Länder und Gemeinden aus, um die Ausgabenentscheidung und Einnahmenverantwortung zusammenzuführen. Einem aufgabenorientierten Finanzausgleich im Sinne eines Normkostenmodells stand er skeptisch gegenüber und verwies auf die noch fehlende Umsetzungsreife.

Hingegen sieht er Verbesserungsbedarf beim subnationalen Haushaltsrecht, wobei er die Vorbildfunktion der Haushaltsrechtsreform des Bundes hervorstrich. Insbesondere die Elemente eines mittelfristigen Planungshorizonts, der Leistungs- und Wirkungsorientierung sowie die Umstellung auf ein integriertes Rechnungswesen wurden dabei betont. Insofern sprach er sich auch für ein Performance Budgeting für subnationale Ebenen und für einen wirkungsorientierten Finanzausgleich aus, welcher zu mehr Transparenz, Effizienz und Effektivität führen soll.

Wissenschaft: Aufgaben- und Kompetenzreform sowie umfassende Finanzausgleichs-Reform

Helfried Bauer sprach sich schließlich für eine umfassende Aufgaben-und Kompetenzreform auf Basis einer Finanzausgleichsreform aus. Hierbei wies er insbesondere auf das in Österreich befindliche Mischsystem und die damit verbundenen zahlreichen gemischten Trägerschaften und/oder gemischten Finanzverantwortungen hin, womit der Grundsatz der eigenen Kostentragung verletzt wird. Als Lösungsansätze strich er insbesondere für folgende Reformpunkte hervor: eine Aufgabenreform einschließlich einer Aufgabenkritik und Kompetenzreform im Bundesstaat, Länder- und jedenfalls Gemeindestrukturverbesserungen, Abbau der Verflechtungen in Trägerschaft und Finanzierung, Durchsetzen des Konnexitätsprinzips, Aufgabenfinanzierung der subnationalen Ebenen über verstärkte eigene Steuerquellen und stärkere Orientierung der Finanzmittelverteilung an längerfristigen finanz-, wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Zielen sowie Einsatz von Anreizen zur Zielerreichung.

Territorialreformen als ein wichtiges Diskussionsergebnis

In der anschließenden Diskussion kristallisierte sich u.a die Notwendigkeit für eine Territorialreform heraus, wobei hier die Vorschläge sehr unterschiedlich ausfielen. Diese reichten von der Zusammenlegung mehrerer Bundesländer bis zur gesetzlich verpflichtenden Gemeindezusammenlegung bis zu einer Gemeindemindestgröße. Im Mittelpunkt der Steuerung sollten dabei Regionen (z.B. Ballungsraum) und nicht nur die historisch gewachsenen Gemeindegrenzen stehen.

Im Laufe der Vorträge und Diskussionen haben sich dabei folgende drei Hauptaussagen entwickelt.

1. Zusammenführen von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung als wesentliches Element der Verwaltungsreform

Die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung wird in zahlreichen Aufgabenbereichen zwischen den Gebietskörperschaften geteilt, wodurch es u.a. zu Schnittstellenproblematiken, einer erschwerten Gesamtsteuerung und einer Verringerung der Transparenz kommt. Man denke hier beispielsweise an die Bereiche Kinderbetreuung, Schulen oder Altenbetreuung, in denen sowohl Bund, Länder als auch Gemeinden wichtige Kompetenzen übernehmen und damit gemeinsam durch die erhöhte Komplexität das Gesamtsystem verteuern. Durch eine Entflechtung – wie dies im Sinne der Verwaltungsreform gefordert wird – würde es hier zu Einsparungen kommen. Insbesondere das derzeitige Finanzausgleichssystem ist von zahlreichen Ko-Finanzierungen und unklaren Kompetenzzuteilungen geprägt, wobei Ko-Finanzierungen als vertikales Finanzierungsmittel zwischen den Gebietskörperschaftsebenen verwendet werden. Dies hat zur Folge, dass Gebietskörperschaften in einzelnen Aufgabengebieten ausschließlich Zahler ohne entsprechendes Mitspracherecht sind. Im Sinn des Konnexitätsprinzips werden jedoch die Aufgaben einer Gebietskörperschaftsebene mit eigenen Finanzmitteln – ohne Ko-Finanzierung – zu finanzieren sein. Dabei stehen die Beseitigung von finanziellen Verflechtungen und die Sicherung von Entscheidungsautonomie sowie der Abbau von Transaktionskosten im Vordergrund. Am Beispiel der Gemeinden zeigt sich, dass ein Abbau der Ko-Finanzierungen (Stichwort Transferentflechtung) eine klarere Finanzierungsstruktur zur Folge hätte. Insbesondere die Bereiche Sozialhilfe, Krankenanstalten und Kinderbetreuung wären hier nennenswerte Aufgabenfelder mit derzeit sehr intensiven Kompetenz- und insbesondere Finanzierungsverflechtungen. Ein erster Schritt in diese Richtung kann durch einen Abtausch der Umlagen zur Abgangsdeckung der Spitäler der Gemeinden in den davon betroffenen Ländern gegen Ertragsanteile der Gemeinden in derselben Höhe, welche den Länderertragsanteilen zugeschlagen werden, erfolgen. In ähnlicher Weise könnten auch die Sozialhilfeumlagen der Gemeinden an die Länder bzw. an die Sozialhilfeverbände gegen höhere Ertragsanteile der Länder zu Lasten der Gemeinde-Ertragsanteile „abgetauscht“ werden.

2. Zukünftige Aufgabenerfüllung hängt von ausreichender Finanzausstattung aller Gebietskörperschaftsebenen ab

Im Sinne des Konnexitätsprinzips bedarf es einer ausreichenden finanziellen Ausstattung jeder Gebiets-körperschaftsebene, damit diese die aufgetragenen Aufgaben auch finanzieren kann. Ein wesentliches Element hierzu ist die Steuerhoheit, welche derzeit auf Länderebene nur sehr minimal, auf Gemeindeebene mit rückläufiger Tendenz besteht. Um die Einnahmen-und Ausgabenverantwortung zusammenzuführen, wird hier einerseits die Einführung einer Steuerhoheit für Länder, andererseits der Ausbau bzw. zumindest die Sicherung der gemeindeeigenen Steuern vorgeschlagen. Stichworte sind hierbei insbesondere Reform der Grundsteuer, der Ersatz für entgangene Kommunalsteuer oder ein entsprechender finanzieller Ausgleich bei Aufgabenübertragungen. Ein weiteres wichtiges Stichwort in diesem Zusammenhang sind die zahlreichen Transferverflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften, durch welche die finanziellen Spiel-räume insbesondere auf Gemeindeebene verringert werden. Um die Finanzausstattung einer Gemeinde langfristig zu sichern, bedarf es der Betrachtung dreier finanzieller Standbeine: Sicherung bzw. Ausbau der eigenen Steuern, ausreichende Finanzmittel aus gemeinschaftlichen Abgaben und deutliche Reduzierung der zweiseitigen Transferströme zwischen Ländern und Gemeinden. Vor allem der letzte Punkt bedingt, dass es beim Gemeindefinanzausgleich der gemeinsamen Betrachtung von Finanzausgleichsgesetz und Länderfinanzausgleich (aufgrund derzeit unterschiedlicher Transferbelastungen der Gemeinden nach Bundesland) bedarf.

3. Orientierung des Finanzausgleichs an den erbrachten Aufgaben

Der aktuelle Finanzausgleich sowie die derzeitigen Diskussionen zu den Finanzausgleichsverhandlungen beschränken sich meist auf die Inputebene und berücksichtigen die unter-schiedlichen Aufgabenintensitäten und -notwendigkeiten der verschiedensten Gebietskörperschaften nur unbefriedigend. Im Sinne einer ganzheitlichen Steuerung bedarf es jedoch auch des Einbezugs der Output- sowie Wirkungsebene. Eine verstärkt aufgabenorientierte Verteilung der Ertragsanteile – beispielsweise durch Berücksichtigung besonderer sozio-demographischer und geographisch-topographischer Lasten – auf die Gemeinden würde einen effizienteren Mitteleinsatz ermöglichen. Dabei gilt es, sämtliche Elemente des Finanzausgleichs gemeinsam zu betrachten und mit entsprechenden Zielsetzungen zu hinterlegen. Das derzeitige Zusammenwirkungen der einzelnen Elemente des Finanzausgleichs (z.B. Ertragsanteile, Transferbelastungen durch die Länder, Aufgabenübertragungen an nachgeordnete Gebietskörperschaften) lässt keine gesamthafte Steuerung mehr erkennen. So bedarf es einer grundsätzlichen Einigung im Rahmen des gesamtstaatlichen Finanzmanagements über den Zielkompromiss zwischen allokativen und distributiven Zielen sowie zwischen Autonomie- und Effizienzzielen.

Diskussionskultur wird zukünftige Erfolge bestimmen

Im Rahmen der Diskussionen war unbestritten, dass es zu Reformen – und den damit verbundenen Einsparungen – kommen muss. Es hat sich allerdings gezeigt, dass die Wege, die zur Zielerreichung beschritten werden, sehr unterschiedlich sind und dementsprechend noch vielfältige Abstimmungsbedarfe bestehen. Insbesondere die letzten Finanzausgleichsverhandlungen haben jedoch keine Reformen in diesem Sinn gebracht. Und so bleibt nur zu hoffen, dass sich dies für die Zukunft ändern wird. 

erschienen in: 
Forum Public Management SN 2010, 1, S. 12-14
Jahr: 
2010