Was bringt eigentlich ein Bürgerhaushalt?

BürgerInnen können sich in immer mehr europäischen Städten und Gemeinden an der Haushaltserstellung direkt beteiligen. Dafür wurden unterschiedlichste Verfahren entwickelt, die in der Umsetzung zum Teil mit hohem Aufwand verbunden sind. Was muss man bei der Konzeption eines Bürgerhaushaltsverfahrens beachten und inwiefern macht sich der mitunter hohe Einsatz von Zeit und Geld, der dafür aufgewendet wird, bezahlt?

Ende der 1980er Jahre wurden in Porto Alegre (Brasilien) erstmals strukturiert BürgerInnen bei der kommunalen Haushaltserstellung miteinbezogen. Die Potenziale dieses „Orçamento Participativo“ (= Beteiligungshaushalt) begannen sich herumzusprechen und das Instrument fand rasch Nachahmer.1 Ab dem Jahr 2000 fand das Verfahren auch in Europa vermehrt Interessenten. Bis heute gibt es ca. 200 Bürgerhaushalte in Städten und Gemeinden mit insgesamt über 8 Mio. EW. Projekte zur Bürgerbeteiligung bei der Haushaltserstellungen finden in Städten wie Sevilla (über 700.000 EW), Córdoba (über 320.000 EW) oder Bonn (über 310.000 EW) statt, werden in Stadtteilen großer europäischer Städte organisiert (z.B.: Berlin-Lichtenberg, London-Harrow, Roma XI), in mittelgroßen Städten wie Cottbus (110.000 EW) oder Saint-Denis (ca. 90.000 EW) implementiert und finden auch in Städten und Gemeinden mit weit weniger als 10.000 EW statt (Figaró in Spanien – ca. 1.000 EW, San Sebastiano da Po in Italien – ca. 1.200 EW, Vif in Frankreich mit ca. 8.000 EW etc.).2

Verschiedenste Verfahren möglich

Abhängig von den örtlichen Gegebenheiten (politische und finanzielle Situation, gesellschaftliche Rahmenbedingungen etc.) haben sich viele unterschiedliche Verfahren zur Bürgerbeteiligung bei der Haushaltserstellung entwickelt. In Tabelle 1 sind Kriterien dargestellt, die zur Unterscheidung der einzelnen Bürgerhaushaltstypen dienen können. Demnach ist es entscheidend, wer durch das Bürgerhaushaltsverfahren angesprochen werden soll (Zielgruppe), woher die Mittel kommen, über die die BürgerInnen verfügen können, wofür die Mittel verwendet werden können bzw. welche öffentlichen Leistungen zur Diskussion gestellt werden und wie viel faktische Entscheidungskompetenz den BürgerInnen zukommt.

Jede Gemeinde, die einen Bürgerhaushalt durchführen will, wird schließlich nachfolgende Fragen klären müssen und kann damit entscheiden, wie viel Einflussmöglichkeiten sie den BürgerInnen übergibt:

  • Werden alle BürgerInnen angesprochen oder wird eine Auswahl getroffen (nur Vereine, nur SeniorInnen, nur Jugendliche etc.)?
  • Soll lediglich die Verwendung von Mittel diskutiert werden, die durch private Finanzierungsformen (Unternehmen, Spenden etc.) aufgebracht werden oder sollen auch Mittel des Gemeindehaushalts zur Diskussion stehen und wenn ja welche?
  • Sollen die BürgerInnen ausschließlich über neue Investitionsprojekte bzw. ein abgegrenztes Investitionsbudget entscheiden dürfen oder ist ihnen auch Aufgaben- und Produktkritik oder gar Programmkritik erlaubt?
  • Sollen BürgerInnen die faktische Letztentscheidung3 über die Ausgabe der Mittel treffen dürfen oder soll der Bürgervorschlag von der Politik noch kritisch reflektiert und gegebenenfalls verändert werden?

Diese Fragen sind vor der Implementierung eines Bürgerhaushaltsprojekts in Abstimmung mit Politik und Verwaltung zu klären. Die getroffenen Festlegungen sind von Anfang an deutlich, auch gegenüber der BürgerInnen, zu kommunizieren, so dass keinesfalls falsche Erwartungen entstehen. Angesichts der unterschiedlichsten Rahmenbedingungen in den Städten und Gemeinden werden die Antworten auf diese Fragen in jeder Kommune anders sein. Es liegt demnach nahe, dass jede Gemeinde für ihre individuellen Bedürfnisse und die Bedürfnisse ihrer BürgerInnen ein eigenes Bürgerhaushaltsverfahren entwickeln muss, da es keinen idealtypischen Bürgerhaushalt geben kann. Dies ist mit entsprechendem Aufwand verbunden, bietet aber auch die Chance, dass seitens der Gemeinde kontrolliert werden kann, welche Entscheidungsgewalt aus der Hand gegeben wird und welche Ziele mit dem Bürgerhaushalt verfolgt werden.

Im Idealfall sollte bereits die Entwicklung des Verfahrens unter Beteiligung der BürgerInnen erfolgen, um die entsprechenden Einflussmöglichkeiten zu demonstrieren, die Bedürfnisse der BürgerInnen zu Berücksichtigen und von deren Kapazitäten (Planungskompetenz etc.) zu profitieren. Schließlich sind eindeutige Verfahrensregeln zu definieren und festzuhalten, an die sich alle Beteiligten zu halten haben. Dabei kann nicht erwartet werden, dass es gelingt, am Reißbrett ein perfektes Bürgerhaushaltsverfahren zu entwerfen. Es empfiehlt sich mit einem überschaubaren Projekt zu beginnen, erste Standards zu entwickeln und dies jährlich auszubauen bzw. weiterzuentwickeln, so dass in einem kontinuierlichen Lernprozess, an den BürgerInnen, Verwaltung und Politik beteiligt sind, ein funktionierendes Bürgerhaushaltsverfahren entsteht.

Tab. 1: Kriterien zur Unterscheidung verschiedener Bürgerhaushaltstypologien
Quelle: KDZ (2010)

Auch kritische Aspekte beachten

Verfahren der Bürgerbeteiligung an der Haushaltserstellung sind aus mehreren Gründen auch kritisch zu hinterfragen: Es kann nicht der Anspruch erhoben werden, dass die BürgerInnen, die sich am Verfahren beteiligen, repräsentativ für alle BürgerInnen der Gemeinde stehen und entsprechend entscheiden. Vielmehr handelt es sich um eine zufällige Auswahl von demokratisch nicht legitimierten Personen, die über Haushaltsfragen beraten. Dies ist sicherlich zu bedenken, wenn es darum geht, wie viel Entscheidungskompetenz den Institutionen des Bürgerhaushalts gegeben wird.

Der Aufwand, ein Beteiligungsverfahren zu entwerfen und die BürgerInnen zur Beteiligung zu animieren, ist mitunter beträchtlich und darf auch finanziell nicht unterschätzt werden. Auch ist das Interesse der BürgerInnen am Gemeindehaushalt eventuell nur bedingt gegeben. Unter diesen Umständen scheint eine Beteiligung unwahrscheinlich und wenig sinnvoll, da sich vermutlich nur ein relativ kleiner Teil der Bevölkerung an einem Bürgerhaushalt beteiligt.

Außerdem kann man sich von einem Bürgerhaushalt kaum erwarten, dass BürgerInnen eine Vielzahl von Einsparungsvorschlägen generieren, die keinerlei Widerstände hervorrufen und somit Politik und Verwaltung die Haushaltskonsolidierung in diesen schwierigen Zeiten abnehmen bzw. erleichtern. Eventuell werden BürgerInnen sogar Ideen für Mehrausgaben haben, deren Gegenfinanzierung nicht zur Gänze mitbedacht wird.

Know how der BürgerInnen nutzen

All diesen Herausforderungen zum Trotz kann ein intelligentes Bürgerbeteiligungsverfahren, das die genannten Risiken mitberücksichtigt und bestenfalls neutralisiert, wesentliche positive Wirkungen auf Politik- und Verwaltungskultur und die Lebensqualität in der Stadt/Gemeinde haben.

BürgerInnen sind ExpertInnen für ihre Bedürfnisse und können sie am besten vermitteln. Wenn sie die Möglichkeit bekommen, dies auf direkte Weg in einem Bürgerhaushaltsverfahren zu tun, kann das ein wichtiger Input sein, das Verwaltungshandeln besser auf die Probleme und Anliegen der BürgerInnen abzustimmen.

In einem Bürgerhaushaltsverfahren kann auch das Know how der BürgerInnen genutzt werden, um bessere Lösungen zu generieren als bisher. Beispielsweise bei bestimmten Projekten, wenn die BürgerInnen die lokalen Besonderheiten genauer kennen, als es für Politik und Verwaltung möglich ist, oder das Verwaltungshandeln betreffend, wenn BürgerInnen Anregungen einbringen, die gegen eine allfällige Betriebsblindheit wirken und zu ungeahnten Effizienzsteigerungen führen.

Akzeptanz erhöhen

Wenn BürgerInnen an einem Entscheidungsprozess beteiligt sind, die für die Entscheidungen notwendigen Informationen bekommen und die Entscheidung schließlich nach objektiven und nachvollziehbaren Kriterien getroffen wird, so ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass eine Entscheidung akzeptiert und mitgetragen wird, auch wenn sie nicht im Sinne jeder/s einzelnen Bürgerin/s ist. Nach diesem Prinzip erhöht sich auch die Akzeptanz finanzpolitischer Entscheidungen durch die Anwendung von Bürgerhaushalten, im Vergleich mit etablierteren Verfahren, in denen diese Entscheidungen bisher getroffen werden. Wenn BürgerInnen über Sparpläne mitentscheiden können und auch die Notwendigkeit solcher Konsolidierungsmaßnahmen nachvollziehen können, so wird der Widerstand der Bürgerschaft gegen solche Maßnahmen deutlicher geringer sein. Dies setzt natürlich maßgeblichen Aufwand voraus, um die für die Entscheidung notwendigen Informationen für die BürgerInnen nachvollziehbar aufzubereiten und zu vermitteln.

Gegen Politikverdrossenheit

Der Bürgerhaushalt ist zudem ein Instrument, das geeignet erscheint der hohen Politikverdrossenheit, wie sie oftmals beklagt wird, entgegenzuwirken. Dadurch, dass BürgerInnen die Möglichkeit bekommen sich einzubringen, mitentscheiden zu können und schließlich auch die Wirkungen ihrer Aktivität erkennen, erfahren sie, dass ihr Engagement für die Gemeinde sinnvoll ist und, dass sie die Gemeinde mitgestalten können. Dies fördert die Bereitschaft in die Gemeinde zu investieren. So steigt das bürgerschaftliche Engagement in Bereichen abseits der Haushaltsplanung. Dies kann soweit führen, dass Bürgerinitiativen von sich aus finanzielle Mittel lukrieren (etwa durch Spenden, Sponsoring etc.), um vorgeschlagene Projekte (z.B.: Kinderspielplätze) umzusetzen, die im Bürgerhaushalt mangels finanzieller Mittel der Gemeinde nicht umgesetzt werden können/konnten.

Identifikation mit der Gemeinde

Schließlich fördert die Beteiligungsmöglichkeit auch die Identifikation mit der Gemeinde. Durch die Chance aktiv in einer Gemeinde mitzugestalten, wird die Verbundenheit mit der Gemeinde gesteigert. BürgerInnen nehmen sich vermehrt als Teil der Gemeinschaft war, engagieren sich und übernehmen Verantwortung, um die Lebensqualität in ihrer Gemeinde zu erhöhen.

Bürgerhaushalt – wie kann vorgegangen werden?

Zentrale Grundlagen sind konzeptionelle Vorüberlegungen, die sich damit befassen, welche Zielgruppen besonders erreicht und welche Beteiligungskanäle und -methoden besonders genutzt werden sollen sowie welche personellen und finanziellen Ressourcen notwendig sind. Auf dieser Basis kann eine konkrete Planung und Umsetzung erfolgen. In einer ersten Phase der Umsetzung ist es besonders wichtig, dass die BürgerInnen über den Bürgerhaushalt informiert, zur Mitwirkung bewegt werden und Vorschläge einbringen. Dabei ist ein direktes und aktives Ansprechen der BürgerInnen besonders wichtig. Darauf aufbauend ist es wichtig, die Vorschläge, Ideen und Anregungen zum Haushalt zu sammeln und zu strukturieren. Die Vorschläge müssen durch die Verwaltung bezüglich der damit verbundenen Kosten eingeschätzt werden.

Die gesammelten und strukturierten Vorschläge können in weiterer Folge einer Bewertung durch die BürgerInnen unterzogen werden. Dies kann online, mittels Fragebogen oder bei Versammlungen erfolgen.

Zum Abschluss müssen die ausgewählten Vorschläge durch die Verwaltung hinsichtlich ihrer Umsetzbarkeit bewertet und mit den benötigten Einnahmen und Ausgaben kombiniert werden. Auf dieser Basis kann ein Beschluss des Stadt- oder Gemeinderates zur Umsetzung der Vorschläge erfolgen.

Bürgerhaushalt in Österreich?

Von den angeführten positiven Wirkungen und noch einigen mehr berichten europäische Städte und Gemeinden, die bereits Bürgerhaushaltsprojekte umgesetzt haben. In Österreich ist uns bislang noch kein Bürgerbeteiligungsprojekt bei der Haushaltserstellung bekannt, von dessen Erfahrungen wir berichten können. Sollten Sie allerdings Interesse daran haben, einen Bürgerhaushalt umzusetzen oder von eigenen Erfahrungen berichten können, freuen wir uns, wenn Sie mit uns Kontakt aufnehmen (E-Mail: koefel@kdz.or.at). Wir vermitteln gerne Informationen und/oder Kontakte, bieten die Möglichkeit Ihre Erfahrungen mit anderen interessierten Gemeinden zu teilen bzw. unterstützen Sie nach Möglichkeit.

Anmerkungen:

  1. Vgl. dazu: Sintomer, Yves; Herzberg, Carsten; Röcke, Anja: Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie? Zwischen partizipativer Demokratie, Verwaltungsmodernisierung und sozialer Gerechtigkeit (=Bürgergesellschaft und Demokratie, Bd. 33). Wiesbaden 2010, S. 31ff. u. S. 43f.
  2. Vgl. dazu: ebenda, S. 43f.
  3. Damit ist gemeint, dass die BürgerInnen entscheiden was mit dem Geld passiert und die politischen Organe diese Entscheidung in vorheriger Übereinkunft mit den BürgerInnen unverändert übernehmen. Rein rechtlich bleibt die Entscheidungsgewalt jedenfalls beim politischen Organ.
erschienen in: 
Forum Public Management 2010, 3, S. 4-7
Jahr: 
2010