VRV-Neu: Haushaltsreform für Länder und Gemeinden

Mit Ende Juli 2013 wurde vom Bundesministerium für Finanzen (BMF) ein Vorschlag zur Neugestaltung der Voranschlags- und Rechnungsabschluss-Verordnung (VRV) 1997 vorgelegt. Dieser wurde Mitte September im BMF präsentiert. Die zentralen Eckpunkte des Entwurfs sind eine integrierte Ergebnis-, Finanzierungs- und Vermögensrechnung, die Integration der Wirkungsorientierung und die Verankerung der Gleichstellung von Frauen und Männern in Voranschlag und Rechnungsabschluss. Wir wollen in diesem Beitrag einen kurzen Überblick zu wichtigen Reforminhalten geben und ein erstes Resümee ziehen.

Integrierte Ergebnis-, Finanzierungs- und Vermögensrechnung

Die Ergebnisrechnung soll auf Basis von Erträgen und Aufwendungen in Anlehnung an die Struktur laufender Gebarung ein periodengerechtes Ergebnis bringen. Somit wären künftig auch Abschreibungen, v.a. des Anlagenvermögens, sowie Dotierungen und Auflösungen von Rückstellungen in das Rechenwerk aufzunehmen.

Die Finanzierungsrechnung ist wie bisher eine Einnahmen- und Ausgabenrechnung und soll sich, laut Entwurf, an der bestehenden Querschnittsrechnung orientieren. Die Vermögensrechnung bildet die kaufmännische Bilanz nach, mit dem Anlagen- und Umlaufvermögen auf der Aktivseite und dem Nettovermögen (entspricht dem Eigenkapital) und Fremdkapital auf der Passivseite.

"Vermögensillusion – der Charakter und die Verwertbarkeit des Vermögens sind klar dazustellen."

Die Vermögensrechnung erfordert künftig eine vollständige Bewertung von Landes- und Gemeindevermögen, wobei die Herausforderung bei der Ersterfassung bestehen wird. Weiters sind ausgegliederte Unternehmen zu konsolidieren sowie auf der Passivseite Rückstellungen aufzunehmen (z.B. für ausstehende Rechnungen, nicht konsumierte Urlaube, Abfertigungen und Haftungen).

Angedachte Gliederung von Ergebnis- und Finanzierungshaushalt

Im Entwurf wird von Bereichsbudgets (entspricht Politik- und Aufgabenfeld), Globalbudget (ist ein sachlich zusammengehörender Aufgabenbereich) sowie Detailbudget (organorientiert, nach sachlichen Kriterien) gesprochen. Der ordentliche und außerordentliche Haushalt wäre aufgehoben, die ökonomische Gliederung erfolgt in Anlehnung an die Querschnittsrechnung, wobei für jeden Budgetteil die Ergebnis- wie auch Finanzierungsrechnung darzustellen wäre.

Mit Bereichs-, Global- und Detailbudgets werden neue, noch unbestimmte Begriffe geschaffen, die insbesondere auf der kommunalen Ebene aufgrund der heterogenen Gemeindelandschaft bei der Umsetzung zu großen Schwierigkeiten führen würden.

Wirkungsorientierung und Genderziele

Laut VRV-Entwurf sind pro Bereichsbudget 1 bis 5 Wirkungsziele zu definieren, das wären bei 10 Bereichsbudgets 10 bis 50 Wirkungsziele. Darauf aufbauend sind für jedes Globalbudget 1 bis 5 Maßnahmen zur Erreichung der Wirkungsziele festzumachen, bei 30 bis 40 Globalbudgets wären dies 30 bis 200 Maßnahmen. Jedes Wirkungsziel und jede Maßnahmen ist mit 1 bis 5 Kennzahlen zu unterlegen, die Bandbreite bewegt sich zwischen 30 und 1.000 Kennzahlen.

Pro Bereichsbudget ist 1 Genderziel zu definieren, bei 10 Bereichsbudgets wären dies jedenfalls 10 Genderziele.

Auf Länderebene ist die Umsetzung dieser Differenzierung noch vorstellbar, auf Gemeindeebene wird es v.a. die Gemeinden unter 10.000 EW tendenziell überfordern.

Vermögensrechnung

Die Gliederung der Vermögensseite erfolgt nach der Fristigkeit in kurz- und langfristiges Vermögen. Die Differenzierung des Anlagevermögens folgt den Vorschriften des Unternehmensgesetzbuchs. Es gibt detaillierte Gliederungsvorgaben für Vorräte, Sachanlagen und immaterielle Anlagewerte. Bei den Sachanlagen sind Grundstücke, Gebäude und Bauten, Kulturgüter und Grundstückseinrichtungen betroffen. Eine Unterscheidung in gewillkürtes (und damit frei verfügbares) Vermögen und für die Daseinsvorsorge gebundenes Vermögen (z.B. Straßen) würde damit nicht möglich sein.

Zeitliche Umsetzung

Wann die Umsetzung erfolgen soll ist grundsätzlich noch offen. Mit der Erstpräsentation Mitte September 2013 wurde die Diskussion eröffnet. Mit einer mit Verordnung verlautbarten neuen VRV ist im Jahre 2014 zu rechnen. Die verpflichtende Anwendung ist für den Zeitraum 2018 bis 2020 zu erwarten.

Erstes Resümee

Es liegt ein Entwurf vor, der sich sehr stark an der Bundeshaushaltsreform orientiert und diese auf die Länderebene und Gemeinden – einschließlich der kleineren Einheiten – herunterbrechen möchte. Einige Reformbereiche sind aus unserer Sicht positiv zu beurteilen: Mit der Wirkungsorientierung werden künftig neben dem Mitteleinsatz auch Ergebnisse und Wirkungen zum Gegenstand von Planung und Steuerung. Das Vermögen soll vollständig erfasst werden, das Ausmaß der Substanzerhaltung wird dadurch besser beurteilbar. Dem Vermögen werden die Schulden und die zu bedienenden Haftungen – einschließlich der ausgegliederten Bereiche – gegenübergestellt.

Kritische Bereiche sind die Gliederung der Vermögensrechnung, die in der Praxis zu einer „Vermögensillusion“ führen kann. Die unterbleibende Differenzierung in gewillkürtes und in der Daseinsvorsorge gebundenes Vermögen kann einen „Reichtum“ vermitteln, der aufgrund der Funktionalität des Vermögens (öffentliche Gebäude, Straßen, Kulturgüter) nicht gegeben ist. Im Gegenteil. Ist doch mit diesem Vermögen primär die Bürde der Substanzerhaltung aus allgemeinen Steuermitteln verbunden. Eine differenzierte Darstellung des Vermögens nach seiner Funktionalität kann die Aussagekraft erhöhen, welcher Teil grundsätzlich verwertbar ist und für welchen Teil der Gebietskörperschaft die Substanzerhaltung obliegt.

"Wirkungsorientierung an die Erfordernisse anpassen."

Die Gliederung in Bereichs-, Global- und Detailbudgets orientiert sich sehr am Bundeshaushaltsrecht und an der Ressortgliederung des Bundes. Eine Alternative wäre ein Beibehalten der Differenzierung Gruppe, Abschnitt, Unterabschnitt – mit der Möglichkeit von Globalbudgetierung auf allen 3 Ebenen.

Die Wirkungsorientierung wird im derzeitigen Umfang insbesondere auf kommunaler Ebene Probleme bringen. Dass kleinere Gemeinden pro Bereichsbudget (Gruppe) 1 Wirkungsziel definieren können, ist schwer vorstellbar. Für die Gruppen 4 (Soziales) und 5 (Gesundheit) ist es auch für größere Gemeinden schwierig, da in diesen Bereichen 90 und mehr Prozent der Ausgaben auf die Sozialhilfe- und Krankenanstaltenumlagen entfallen, die bekanntlich von der kommunalen Ebene nicht beeinflussbar sind. Eine Alternative könnte wie folgt lauten: kleine Gemeinden (z.B. bis 5.000 EW) haben dem Voranschlag 3 bis 5 Wirkungsziele voranzustellen, größere Gemeinden haben pro strategischem Leistungsbereich (z.B. Bildung mit Kinderbetreuung, Kultur, Infrastruktur) 1 bis 3 Wirkungsziele zu definieren.

Insgesamt sehen wir in dem vorgelegten Entwurf zur VRV-Neu einige positive Ansätze, die die Transparenz des Rechnungswesens verbessern. Allerdings zeigt der Entwurf noch Anpassungsbedarf, da die Steuerungserfordernisse der Länder und der Gemeinden in ihrer heterogenen Struktur zu wenig berücksichtigt werden.

erschienen in: 
Forum Public Management 2013, 3, S. 4-6
Jahr: 
2013