Vom Gewährleistungsstaat zum verantwortlichen Staat: Public Management in Österreichs Städten

„Vielfach diskutiert und selten umgesetzt“. Diesem Echo sehen sich Reformen der öffentlichen Verwaltung vor allem in den Medien häufig ausgesetzt. In Österreich entwickelt sich jedoch nicht nur der Bund mit dem Vorzeigeprojekt „Haushaltsrechtsreform“ und der damit einhergehenden Wirkungsorientierung weiter. Dies zeigen eine Befragung von BürgermeisterInnen und AmtsleiterInnen österreichischer Städte sowie ergänzende Fallstudien ausgewählter Kommunen.

Zum Status quo in Österreich

Betrachtet man die Reformentwicklung der vergangenen Jahre in Österreich ist eine vorsichtig positive Bilanz zu ziehen. Substantielle Reformerfolge offenbaren sich insbesondere im Bereich der Bürger- und Kundenorientierung, welche durchgängig als das höchste Gut eingeschätzt wird. Die zahlreichen Bürgerservicestellen sind dabei ein Ausdruck des hohen Stellenwerts des Paradigmenwechsels hin zur Orientierung an den Erwartungen und Bedürfnissen der BürgerInnen und KundInnen.

Anhand der Befragung und den durchgeführten vertiefenden Studien hat sich gezeigt, dass die Städte und Gemeinden in den letzten Jahren intensiv ihre Aufbauorganisationen verändert haben. Ziel dabei war insbesondere die verstärkte Orientierung der Organisation an den Bürgerwünschen (Einrichtung von Bürgerservicestellen) und die Ausweitung der Führungsspannen (größere Organisationseinheiten). Zusätzlich waren die Optimierung und Zusammenfassung der gemeindeeigenen Betriebe zu einem Wirtschaftsbetrieb und auch die Ausgliederung von Aufgaben oder Organisationseinheiten in eigene Gesellschaften wesentliche Themen der Verwaltungsentwicklung.

Städte und Gemeinden, die sich intensiv mit Verwaltungsreformen auseinandersetzen, besitzen in jedem Fall einen Produktkatalog und verwenden diesen auch zur Steuerung. Das bedeutet, dass insbesondere Ziele und Kennzahlen zur Messung der Effektivität entwickelt und partiell zur Steuerung genutzt werden.

Einzelne Städte und Gemeinden haben die Prinzipien des Public Managements sehr weitgehend umgesetzt. In diesen Städten und Gemeinden wird mittels Produkten gesteuert.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass vielfach die Grundvoraussetzung für die Steuerung im Sinne des Public Managements geschaffen wurde. Eine umfassende Durchführung ist jedoch nur in einer beschränkten Zahl an Reformstädten erfolgt.

Dieser Umstand reflektiert gleichzeitig den Status quo der ganzheitlichen Reformdebatte in Österreich. Denn neben den zuvor genannten Ergebnissen ist ebenfalls festzustellen, dass Public Management nur in den Reformstädten als Gesamtkonzept verfolgt wird. Es dominieren Reformansätze, die einzelne Elemente aufgreifen und umsetzen. Die kommunale Praxis bevorzugt konkrete Einzelmaßnahmen gegenüber umfassenden Reformkonzepten, wobei sich jede Organisation jene Reformthemen herausgreift, die als nützlich eingeschätzt werden.

Es fehlt ein reales Gesamtmodells (sowohl in Deutschland als auch in Österreich), das die potenziellen „Gewinne“ durch die Umsetzung eines umfassenden Public Management-Konzepts sichtbar macht. Insofern hat die Praxis wenig Anreiz nach einem Ideal zu streben, wenn die Umsetzung des Gesamtpaketes mit vielen Fragezeichen verbunden ist.

Entwicklungsperspektiven

Führt man die Ergebnisse der Befragung und der Fallstudien zusammen, zeigt sich, dass Aspekte der Binnenmodernisierung zur Ökonomisierung der Verwaltung im Mittelpunkt der Public Management Reformen standen. Offensichtlich hatte das Public Management-Konzept Schwachstellen, die dazu führten, dass vor allem die Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung nicht im ursprünglich vorgesehen Umfang umgesetzt wurde.

Trotz der heute festzustellenden unvollständigen Umsetzung gilt es weiterhin, das Gesamtkonzept des Public Managements fortzuführen. Dieses hat sich in den letzten 15 Jahren in Richtung Öffnung der Verwaltung weiterentwickelt, so dass die vorhandenen Instrumente unter den Blickwinkeln Verantwortlichkeit, Transparenz und Partizipation neu definiert werden müssen. Im Folgenden kommt dies in einigen ausgewählten Entwicklungsperspektiven zum Ausdruck.

Mit dem Begriff Accountability wird die Verantwortlichkeit einzelner Personen oder der gesamten Organisation für die Erreichung von Zielen, des Einsatzes der Mittel oder der Erfüllung von Erwartungen und Bedarfen beschrieben. Dieses „Für etwas gerade stehen“ ist auch als aktive Übernahme von Verantwortung zu sehen. Dies spielt im öffentlichen Sektor eine große Rolle, da hier in den letzten Jahren ein Trend in die Gegenrichtung zu beobachten ist. Im Konzept des Gewährleistungsstaates trägt der Staat dafür Sorge, dass die erforderlichen Leistungen (zum Beispiel Verkehr, Gesundheit, Soziales etc.) erbracht werden. Die tatsächliche Erbringung übernimmt der Staat nicht mehr notwendigerweise selbst, sondern überlässt dies entweder eigenen Gesellschaften oder der privaten Hand. Tatsächlich ist zu beobachten, dass es mit der Etablierung des Gewährleistungsstaats zu einem „Rückzug des Staates“ in vielen Bereichen gekommen ist.

Entgegen dieser Praxis verlangt Accountability jedoch nicht nur die Sicherstellung einer rahmenmäßig definierten Leistung. Vielmehr muss die Verwaltung dafür gerade stehen, dass die ausgegliederten wie auch privaten Unternehmen die Leistungserbringung im Sinne des intendierten öffentlichen Zwecks ausführen.1

„Vorhandene Instrumente unter den Blickwinkeln Verantwortlichkeit, Transparenz und Partizipation neu definieren.“

Dies bedingt ein wirksames Management dieser Einrichtungen, wobei es nicht nur auf die Nutzung potentieller Synergieeffekte und deregulierter Steuerungsstrukturen ankommt. Ein wirksames Beteiligungsmanagement umfasst zusätzlich die von der ausgegliederten Organisation erbrachten Leistungen und die damit zusammenhängenden Wirkungen. Hier müssen Standards etabliert und langfristige Beziehungen zwischen Leistungsverantwortlichen und Leistungserbringern gepflegt werden.

Die Frage, welche Wirkungen anzustreben sind, kann nicht mehr ausschließlich durch die Legitimation der politischen Führung im Rahmen der demokratischen Wahlen beantwortet werden. Fundamentale Veränderungen im gesellschaftlichen Umfeld machen eine verstärkte Miteinbeziehung der BürgerInnen und Stakeholdergruppen in Entscheidungsprozesse auch „zwischen zwei Wahltagen“ erforderlich. Die Kommunikationswege zwischen Politik und Verwaltung müssen verbessert werden, um die Politik mit entsprechenden Informationen zu versorgen. Gleichzeitig ist eine verstärkte Öffnung und Miteinbeziehung der BürgerInnen zu gewährleisten. Mit Web 2.0-Technologien, E-Government und Commitment zu Open Government2 können potenzielle Zielgruppen erreicht werden und eine Partizipation der BürgerInnen wird möglich; eine Chance antiquierte Denkweisen und Prozesse aufzubrechen und durch neue, angepasste Strukturen zu ersetzen.

Das Zusammenwirken zwischen Politik und Verwaltung ist häufig noch verbesserungsfähig. Die mittel- und langfristige Planung der Verwaltung steht manchmal unter dem Vorbehalt der am Einzelfall orientierten Haltung der politischen Führung. Dieses am Einzelfall orientierte Vorgehen wird allerdings häufig von den Stakeholdern gefordert (z.B. BürgerInnen, Wirtschaftstreibende etc.). Die Erfahrungen von Städten3 zeigen, dass bei einer verstärkten Bereitschaft zur Zusammenarbeit eine höhere „Trefferquote“ bei der Zielerreichung bei gleichzeitiger Haushaltskonsolidierungen erreicht werden kann. Die geplante Einführung der Wirkungsorientierung mit den dahinter stehenden Steuerungslogiken der Haushaltsrechtsreform 2013 auf Bundesebene zeigt sich in diesem Kontext als viel versprechendes Instrument einer gesamthaften Steuerung.

Gleichzeitig macht eine gesteigerte Verantwortlichkeit nicht an den eigenen Stadtgrenzen halt. In Zeiten der knappen Finanzmittelausstattung ist ein überregionales Zusammenwirken in bestimmten Kooperationsfeldern sonnvoll, um den Fokus auf jene Bereiche zu lenken, die sonst mit zu geringen Ressourcen ausgestattet werden könnten.4

Schlussfolgerungen

Es zeigt sich ein unverkennbarer Trend. Die öffentliche Verwaltung muss eine Verstärkung ihrer Position in einem netzwerkartigen Geflecht komplexer Beziehungen anstreben. Dies erfordert einerseits effiziente Strukturen, die langfristig an Zielen orientiert steuerbar sind. Andererseits muss das Verantwortungsbewusstsein gegenüber den BürgerInnen und sonstigen Stakeholdergruppen gestärkt werden, das im Wesentlichen durch konzeptionelle Elemente von Governance erreicht werden kann.

Um dies zu erreichen braucht es schlussendlich beides: Public Management, erweitert um die außenorientierte Sichtweise von Governance, welche Verwaltungseffizienz in den Kontext aktueller gesellschaftlicher Entwicklungen stellt.

Anmerkungen:

  1. Vgl. dazu: Bremeier, Wolfram; Brinckmann, Hans; Killian, Werner: Public Governance kommunaler Unternehmen. Hans-Böckler-Stiftung 2006, S. 107ff.
  2. Für Interessierte sei in diesem Zusammenhang auf innovative Entwicklungen in den Vereinigten Staaten verwiesen: ICMA-Jahreskonferenz: Neue Technologien verändern das kommunale Handeln in den USA. In: Innovative Verwaltung 32(2010), 11, S. 42ff.
  3. Beispielsweise die Stadtgemeinde Leoben (Ö), wie von Stadtamtsdirektor Wolfgang Domian im Rahmen der PUMA-Tagung 2011 im Wiener Rathaus vorgestellt.
  4. Vgl. dazu: König, Arnim: Interkommunale Kooperationen bündeln Kräfte und Ressourcen. In: Innovative Verwaltung 32(2010), 11, S. 18-20.

erschienen in: 
Forum Public Management 2011, 2, S. 4-6
Jahr: 
2011