Verwaltungsreform – Erfordernisse und Handlungsoptionen

Public Management-Reformen waren und sind ein wichtiges Thema, wobei ungleiche Entwicklungen zu beobachten sind. Die Verwaltungsreform wird in den nächsten Jahren stark von der Haushaltskonsolidierung geprägt sein, die bisher von der Arbeitsgruppe Verwaltungsreform erarbeiteten Lösungen sind noch nicht in die Kernbereiche vorgedrungen. Welche Erfordernisse und Handlungsoptionen gegeben sind, werden anschließend skizziert.

Public Management Reformen sind auf allen Ebenen der öffentlichen Verwaltung ein bestimmendes Thema – ungleiche Entwicklungen und Konsequenzen sollen kurz anhand von drei Beispielen gezeigt werden.

Beispiel Globalbudgets

Dezentrale Ressourcenverantwortung ist in einzelnen Bundesländern auf der kommunalen Ebene ein verbreiteter Ansatz. So haben in Oberösterreich Globalbudgets in Gemeinden in verschiedenen Größenklassen (von 1.500 bis über 15.000 EW) eine weite Verbreitung gefunden. Kindergärten, Schulen, Feuerwehren werden hier mit einem Globalbudget mit gegenseitiger Deckungsfähigkeit der einzelnen Ausgabenpositionen ausgestattet. Was nicht verbraucht wird, kann in das nächste Jahr mitgenommen werden. Die Verrechnung erfolgt mit der Gemeinde nach dem Nettoprinzip, d.h. die Gemeindebuchhaltung verbucht nur mehr die Ausgaben für das Globalbudget, die Verbuchung erfolgt in den dezentralen Einheiten, der Prüfungsausschuss überprüft die ordnungsgemäße Verwendung. Mit der Zusammenführung der Fach- und Ressourcenverantwortung können Effizienzsteigerungen bei der Mittelverwendung als auch bei den Prozessen erzielt werden.

Während in Oberösterreich dieser Ansatz rechtlich möglich ist, von der Aufsichtsbehörde auch gezielt gefördert (und auch gefordert) wird, ist für Gemeinden in anderen Bundesländern dies nicht möglich. Teilweise sind diese Reformansätze nicht einmal bekannt. Einheitliche Möglichkeiten und Standards in der Anwendung und Umsetzung von Public Management-Instrumenten und Verfahren stehen noch aus und sollten einen zentralen Bestandteil der weiteren Verwaltungsreformen bilden.

Beispiel Bürgerservice

Bürgerservicestellen sind auf städtischer Ebene Standard, wenn sie auch hinsichtlich Leistungskatalog, Öffnungszeiten, räumlichen Konzepten von einander abweichen. In den Bezirkshauptmannschaften gibt es in einzelnen Bundesländern flächendeckend Servicestellen auf Basis einheitlicher Servicestellenkonzepte (z.B. Niederösterreich), in anderen Bundesländern gibt es Mindeststandards für Bürgerservicestellen, die mittelfristig umgesetzt werden sollen (z.B. Steiermark). Es gibt auch noch Bundesländer mit unterschiedlichen Konzepten, in denen es in einzelnen Bezirkshauptmannschaften keine Servicestellen gibt, sondern der Bürgerservice traditionell organisiert ist.

Der Bund hat sich mit seinen Servicestellen (Post, Bezirksgerichte, Finanzämter) tendenziell eher aus der Fläche zurückgezogen und die Servicestellen reduziert, teilweise flächendeckende E-Government-Ansätze aufgebaut (Finanz), jedoch ist es nicht gelungen, den Bürgerservice für öffentliche Leistungen gebietskörperschaftsübergreifend neu zu gestalten. Die wohnsitzabhängige Zuständigkeit ist noch immer bei vielen Leistungen ein bestimmendes Merkmal.

Die BürgerInnen sollten künftig einheitliche Standards im Service öffentlicher Gebietskörperschaften vorfinden. Eine Vielzahl an Projekten1 läuft bereits bzw. ist umgesetzt, das Schaffen einheitlicher Standards sollte die nächsten Schritte bestimmen.

Beispiel Kooperationen

Interkommunale Kooperationen sind seit vielen Jahren ein Thema, in den letzten Jahren gab es diesbezüglich durchwegs Fortschritte. So gibt es Bundesländer wie Oberösterreich, wo bestimmte Leistungen bzw. Infrastruktur nur mehr gemeinsam erbracht und errichtet werden dürfen. In der Steiermark werden Kleinregionen gebildet, die dazu beitragen sollen, mehr Leistungen gemeindeübergreifend zu erbringen. Regionen wurden geschaffen, die die Infrastrukturplanung und -umsetzung abgestimmt durchführen. Es zeigt sich jedoch keine einheitliche Linie, es gibt noch immer wenig verpflichtende Ansätze sowie motivierende Anreize.

Auf der Ebene der Bezirksverwaltungsbehörden ist Kooperation ein punktuelles Thema. In den Landeshauptstädten arbeiten in der Regel zwei bis drei Behörden nebeneinander. Die Erkenntnisse aus der Jugendwohlfahrt zeigen, dass in kleinen Bezirken die Betreuungsqualität durch eine Sozialraumorientierung und damit gemeinsame Betreuung mehrerer Bezirke gefördert werden können, eine Tatsache, die in der Praxis noch selten umgesetzt wird.

Im Sozialbereich existieren noch immer Bundessozialämter, Sozialabteilungen in den Landesregierungen und Sozialreferate in den Bezirksverwaltungsbehörden, wie auch in Städten als Anlaufstellen für unterschiedliche Bedarfslagen.

Der Kooperationsansatz erhöht derzeit noch die Komplexität, mehr Transparenz und Effizienz wird und kann erst dann gegeben sein, wenn es einheitliche, verbindliche Modelle und Standards zur gemeinsamen Leistungserbringung gibt. Viele Potenziale sind derzeit noch nicht ausgeschöpft.

Hilft die Arbeitsgruppe Verwaltungsreform?

Seit Februar 2009 ist die Arbeitsgruppe Verwaltungsreform – mit einem vorgelagerten Expertengremium2 und einem Vorbereitungsgremium zur Erarbeitung von Lösungen3 – tätig. Von den insgesamt 14 Themenfeldern wurden bisher Bildung, Effizienz der Verwaltung, Pensionen und Förderwesen (großteils noch nicht abgeschlossen) bearbeitet. Bei der Effizienz der Verwaltung standen bisher vor allem Möglichkeiten in den Bereichen E-Government und Supportleistungen im Zentrum: konkret wurden 20 Projekte definiert, die vom Ministerrat auch zur Umsetzung beschlossen wurden. Dabei geht es um Themen wie IT-Shared Services, Personenstandsregister, ELAK-Light, Benchmarking-Forum, Gemeindeverbände und Shared Services Support. Zum Bereich der Verwaltungssteuerung wird aktuell über eine Übernahme der Bundeshaushaltsreform auf Länder- und Gemeindeebene diskutiert, das Thema Steuerung, die damit verbundenen Bedarfe, und wie das Haushaltswesen weiterzuentwickeln wäre, kommen dabei noch zu kurz.

Noch nicht bearbeitet wurden bis dato die zentralen Themen der Verwaltungsreform: Strukturreform, Aufgabenreform und Finanzausgleich.

Künftige Erfordernisse und Schwerpunkte

Die Verwaltungsreform wird in den nächsten Jahren eng mit der Haushaltskonsolidierung verknüpft sein, wobei die öffentlichen Haushalte nicht ausschließlich durch Verwaltungsreformen konsolidiert werden können. So sind auf der kommunalen Ebene nahezu ein Drittel der laufenden Ausgaben in Sozial- und Gesundheitstransfers gebunden, die von den Gemeinden in keiner Weise beeinflussbar sind (da primär in Verantwortung der Länder), jedoch die höchste Dynamik auf der Ausgabenseite aufweisen.

Erfordernis Strukturreformen

In den Printmedien4 wurde in den ersten Monaten dieses Jahres eine Diskussion „Gemeinden zusammenlegen versus kleine Gemeinden fördern“ geführt. Ist die Industriellenvereinigung in Oberösterreich noch für eine Halbierung der Gemeinden, wird für die Steiermark bereits eine Reduktion von mehr als 500 auf weniger als 100 Gemeinden gefordert. Der Gemeindebund hält dem entgegen, dass die kleinen Gemeinden einen geringeren Personalaufwand pro EinwohnerIn als größere Gemeinden aufweisen. Dies ist jedoch kein Hinweis auf eine höhere Effizienz, da Leistungsbreite und -umfang wie auch Ausmaß der Leistungserbringung durch Externe dabei in keiner Weise berücksichtigt werden. Dass mit der Größe der Gemeinde auch der Leistungsumfang steigt (Stichwort: zentralörtliche Aufgaben), zeigen Analysen zur aufgabenorientierten Gemeindefinanzierung5, beispielsweise dass bei Gemeinden ab 10.000 EW neben den Basisaufgaben auch ballungsspezifische und zentralörtliche Aufgaben zu finanzieren sind, die mehr als 50 Prozent der Basisaufgaben ausmachen. Bei den Städten mit mehr als 20.000 EW ist das Verhältnis Basisaufgaben zu ballungs- und zentralortspezifischen Aufgaben 1:1, dass damit höhere Personal- und Sachaufwendungen je EinwohnerIn verbunden sind, ist nahe liegend.

In den nächsten Monaten und Jahren wird es darum gehen müssen, das Prinzip „fünf Gemeinden = eine Verwaltung“ umzusetzen. Die Verwaltungen sind zu bündeln, wobei es in jeder der beteiligten Gemeinden eine Servicestelle für die BürgerInnen geben soll, die Fachaufgaben (z.B. Bauamt, Abgaben) erledigen, und die Systemleistungen (z.B. Buchhaltung) werden in Kompetenzzentren gebündelt. Das bedeutet nicht, dass alles an einem Ort zusammengefasst werden muss, sondern es können auch in den einzelnen Gemeinden spezifische Kompetenzzentren angesiedelt werden. Ob damit fünf oder zehn Gemeinden mit 5.000 oder 25.000 EW zusammengefasst werden, hängt von den regionalen Gegebenheiten ab. Jedenfalls sollen damit Synergien in Form von Effizienzsteigerungen und Qualitätsverbesserungen (bzw. Sicherung der erforderlichen Qualität) erreicht, und damit auch wichtige Beiträge zur Haushaltskonsolidierung geleistet werden. Falls es auch einen politischen Zusammenschluss geben kann, hat es einen Zusatznutzen; im Mittelpunkt steht jedoch, dass öffentliche Leistungen in größeren Einheiten effektiver geplant, gesteuert, koordiniert und effizienter erbracht werden.

Das Prinzip könnte auch für andere Ebenen gelten. In einzelnen Bundesländern (in diesem Fall Steiermark) wurde zuletzt auf höchster politischer Ebene davon gesprochen, dass sieben Verwaltungszentren (entsprechend der sieben Regionen mit seinen 16 Bezirken) die passende Größe wären. Dies bedeutet „zwei bis vier Bezirke = eine Verwaltung“.

Die Strukturreformen werden auch die Landesverwaltung und den Bund betreffen. Letztgenannter könnte mit seinen rund 48.000 MitarbeiterInnen im Verwaltungsdienst6 aufgrund einer weniger dezentralen Struktur, andere Lösungen (z.B. Shared Services, ministerienübergreifende Fachkompetenzzentren) finden und verfolgen.

Erfordernis Aufgabenreformen

Strukturreform muss auch eine Aufgabenreform beinhalten, wobei dieser Schwerpunkt vielschichtig ist. Einerseits geht es um eine Aufgabenbereinigung, in der nicht mehr durch öffentliche Hand zu erbringende bzw. zu gewährleistende Aufgaben zu benennen und entsprechende Gesetzesanpassungen vorzunehmen sind. Damit verbunden soll auch eine Verfahrensvereinfachung sein, die es den BürgerInnen wie auch der Verwaltung ermöglicht, erforderliche öffentliche Leistungen mit geringerem Aufwand zu erhalten bzw. bereitstellen zu können. Andererseits geht es um die Aufgabenentflechtung – d.h. Aufgaben- und Finanzverantwortung sind auf einer Ebene zu bündeln. Dies kann bedeuten, dass beispielsweise die Länder im Sozialbereich zusätzlich zur Aufgabenverantwortung auch die vollständige Finanzverantwortung übernehmen, während die Gemeinden diese im Bereich der Kinderbetreuung erhalten.

Weiters sind die Standards der öffentlichen Leistungen kritisch zu reflektieren und „einzufrieren“ (z.B. in den nächsten drei bis vier Jahren nicht mehr weiter auszubauen) bzw. stärker zu differenzieren (z.B. Bandbreiten festlegen, die es abhängig vom konkreten Bedarf wie auch den Prioritäten ermöglichen, unterschiedliche Standards anzuwenden). Schließlich bedarf es einer spezifischen Aufgaben- und Leistungskritik in den einzelnen Gebietskörperschaften, wozu es einen eigenen Beitrag7 im FPM 2010, 1 gibt.

Erfordernis Finanzausgleich und Steuerungssystem

Im künftigen Finanzausgleich stehen die Prinzipien der Aufgabenorientierung und der Transferentflechtung im Mittelpunkt. Beim ersten geht es darum, auf der Gemeindeebene die Finanzmittel entsprechend der unterschiedlichen Aufgaben zu verteilen sowie zwischen den Gebietskörperschaften die Verteilung an der Aufgaben- und Leistungsentwicklung zu messen. Mit dem zweiten Ansatz ist eine Vereinfachung und Verwaltungsoptimierung einschließlich einer gerechteren Mittelverteilung verbunden.

Im öffentlichen Bereich bedarf es einer finanzwirtschaftlichen Steuerung (auf Basis der Querschnittsrechnung sowie einzelner Abschnitte), einer betriebswirtschaftlichen Steuerung (auf Basis der Produktgruppen und Produkte) sowie einer gesamtwirtschaftlichen Steuerung (hinsichtlich Substanzerhaltung des öffentlichen Vermögens, der Verschuldung sowie des gesellschaftlichen Nutzens bzw. der Wirkungen öffentlicher Leistungserbringung). Das öffentliche Rechnungswesen hat sich an diesen Steuerungsanforderungen zu orientieren, indem es

  • eine finanzwirtschaftliche Komponente umfasst – auf der Gesamtebene (Querschnittsrechnung)sowie Ansatzebene (entspricht den Politikfeldern bzw. Produktgruppen);
  • eine betriebswirtschaftliche Komponente umfasst – indem auf der Ebene der Produktgruppen (z.B. Kinderbetreuung) und Produkte (z.B. Kinderbetreuung nach Altersgruppen differenziert) die Kosten und Erlöse und damit die betriebswirtschaftliche Dimension ausgewiesen werden;
  • eine gesamtwirtschaftliche Komponente umfasst – wo die Substanzerhaltung, die Verschuldung und der gesellschaftliche Nutzen/Wirkungen der öffentlichen Leistungserbringung darstellbar und beurteilbar sind.

Diese Weiterentwicklung des Steuerungs- und Haushaltssystems sollte ein weiteres zentrales Erfordernis sein.

Großer Wurf mit vielen Schritten

Die skizzierten Erfordernisse verlangen nach einem großen Wurf, mit dem viele kleine Schritte in der Umsetzung verbunden sind. Mit reinen Binnenmodernisierungen sowie Reformen auf der Ebene der Instrumente und Verfahren wird keineswegs das Auslangen zu finden sein. Es bedarf grundlegender Veränderungen der Strukturen, der Aufgaben wie auch des Finanzausgleichs. Die Bündelung von Verwaltungsleistungen, die Straffung von Strukturen, die Optimierung von Aufgaben (durch Reduktion und Vereinfachung gesetzlicher Regelungen) sowie die Neugestaltung der Finanzierung (Finanzausgleich zwischen den Gebietskörperschaften wie auch Erweiterung der Abgabenbasis) bilden dabei zentrale Eckpunkte.

Anmerkungen:

  1. Insbesondere Projekte des Bundeskanzleramtes zu Qualitätsstandards, u.a. im Bereich Bürgerservice; Ergebnisse werden im Spätsommer 2010 im Rahmen der Konferenz der Bezirksverwaltungsbehörden diskutiert und festgelegt.
  2. In dem neben dem Rechnungshof, dem WIFO, IHS, Staatsschuldenausschuss auch das KDZ vertreten ist.
  3. Bund, Länder, teilweise Städtebund, Gemeindebund, Expertengruppe
  4. Vgl. dazu z.B.: Die Presse: „Verwaltungsreform: Industrie fordert Gemeindefusionen“ vom 04.02.2010.
  5. Vgl. dazu u.a.: Bröthaler, Johann: Aufgabenspezifische Gemeindefinanzierung – Finanzierungserfordernisse nach Aufgabentypen und Gemeindegrößenklasse. Wien 2007.
  6. Vgl. dazu: BKA: Das Personal des Bundes 2009, Abb. 11 auf S. 21, wovon jeweils ein Fünftel auf die Ministerien, die Zoll- und Abgabenverwaltung und die Militärverwaltung entfällt.
  7. Vgl. dazu den Beitrag von Wirth und Maimer.
erschienen in: 
Forum Public Management 2010, 1, S. 4-7
Jahr: 
2010