Vernetzte Verwaltung: Governance für die Verwaltung 2.0 in Österreich

Im Zuge der Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen kreist in vielen österreichischen Kommunen die derzeitige kommunale Debatte v.a. um die Frage, wie mit möglichst wenigen Einschnitten der gegenwärtige Status quo erhalten werden kann. Parallel dazu wird das Leitbild einer Verwaltung 2.0 diskutiert. Hier geht es v.a. darum, wie durch neue Möglichkeiten der Partizipation und Kommunikation mit der Zivilgesellschaft, Wirtschaft und anderen Behörden innovative Lösungen gefunden werden können, die zugleich kommunale Budgets entlasten. Die technischen Mittel sind dazu vorhanden und in den meisten Fällen sogar „kostenlos“, insofern es sich um Open Source-Lösungen handelt. Eine vernetzte Verwaltung braucht aber nicht nur die Einführung neuer Technologien, sondern setzt auch größere Transparenz und verbesserte Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft voraus. Der nachstehende Beitrag zeigt Strategien auf, wie Kommunen durch gezieltes Netzwerkmanagement wieder neuen Handlungsspielraum gewinnen können.

Open Government1 steht für die Öffnung von Regierung und Verwaltung gegenüber der Bevölkerung und der Wirtschaft. Dazu gehört v.a. auch, dass Daten, deren Erhebung mit Steuergeldern finanziert wurde, zur allgemeinen Nutzung offen gelegt werden. Meilensteine in dieser Entwicklung waren die Public Sector Information-Richtlinie 2003 der Europäischen Union und die Informationsfreiheitsgesetzgebung in den EU-Mitgliedstaaten. Die Öffnung der Verwaltung wird v.a. von zwei Zielsetzungen getragen: Einerseits soll der Staat mit der Veröffentlichung der Daten Rechenschaft über sein Tun ablegen (Accountability) und damit eine Kontrolle durch die BürgerInnen ermöglichen. Beispielsweise wollen BürgerInnen von der Verwaltung über den Bearbeitungsstand ihrer Steuererklärung oder ihres Bauantrags informiert werden, wie sie das etwa von Kurierdiensten gewohnt sind. Andererseits dient die Veröffentlichung der erhobenen Daten BürgerInnen, Unternehmen und anderen AkteurInnen dazu, wirtschaftliche, soziale und schließlich auch politische Innovationen einzuleiten.2 Leitgedanke ist die in der Privatwirtschaft immer mehr praktizierte Open Innovation. In der öffentlichen Verwaltung wird dieser Grundgedanke etwa im Internetportal „Show me the Way“ des Cabinet Office in Großbritannien umgesetzt, das BürgerInnen zur Mithilfe beim Bürokratieabbau auffordert.

Der Einsatz sozialer Medien eröffnet auch neue Wege bei der Teilhabe von Informationen innerhalb der öffentlichen Verwaltung und Verwaltungskooperation. Dies hat die Stadt Freiburg dazu bewogen die bisherige interne Datenbankanwendung im Bürgerservice durch eine plattformunabhängige Open Source-Lösung zu ersetzen. Das neue wikibasierte Wissensmanagement im Bürgerservice (kurz WiWiB) steht nicht nur den 60-70 Beschäftigten der Stadt Freiburg im Bürgerservice, sondern auch allen KundInnen der kommunalen Rechenzentren in Baden-Württemberg zur Verfügung.3 Die innovative Web 2.0-Lösung reduziert die Zeit für die Informationsbeschaffung und erleichtert es den Beschäftigten im Bürgerservice, direkt Antworten und Auskünfte geben zu können. Kein Wunder, dass bereits 75% der Kommunen in Baden-Württemberg von WiWiB Gebrauch gemacht haben.

Den gleichen Grundsatz, den James Surowiecki 2004 in seinem Buch mit „Die Weisheit der Vielen – Warum Gruppen klüger sind als Einzelne“ betitelte, macht sich eine zunehmende Zahl von Kommunen auch im Außenverhältnis zu BürgerInnen zunutze. Gerade die Haushaltskonsolidierung ist Anlass, um von BürgerInnen neue Ideen zu Einsparungen zu erhalten und gleichzeitig Verständnis für notwendige Einsparungen zu vermitteln.4 Besonders zielführend ist es, die BürgerInnen nicht direkt nach Einsparpotenzialen bei konkreten Produkten zu fragen, sondern nach neuen Ideen zu suchen, wie die öffentliche Verwaltung effektive Lösungsbeiträge entwickeln kann, die ganzheitlich auf die Lebenslagen von Zielgruppen ausgerichtet sind. Beispielsweise ergab der Dialog mit älteren MitbürgerInnen in zwei niederländischen Kommunen, dass die Herausforderung nicht darin besteht, mehr Pflegeangebote für hilfsbedürftige ältere Menschen zu schaffen, sondern dass sich ältere Menschen mit eingeschränkter Mobilität in erster Linie mehr Kontakte wünschen und um jeden Preis Abhängigkeit von staatlichen Leistungen vermeiden wollen.5 Der Einsatz neuer Kommunikationstechnologien und neuer Beteiligungsmechanismen, wie die Einführung von Tauschringen, verbessert das Selbstwertgefühl sowie die Lebensqualität hilfsbedürftiger älterer Menschen und führt darüber hinaus im Sozialbereich zu merklichen Einsparungen.

Vom Ehrenamt in Vereinen zur Bürgermitwirkung bei öffentlichen Anliegen

Auch im Bereich Partizipation handelt es sich nicht um eine völlig neue Entwicklung auf kommunaler Ebene. Vielmehr ist in Bezug auf die Verwaltung 2.0 eine neue Qualität von Partizipation erforderlich, die letztendlich auch von Open Government-Entwicklungen vorangetrieben wird. Schließlich ist die Beteiligung von BürgerInnen etwa im Rahmen von Planungsprozessen schon seit langem gesetzlich festschrieben. Aber selbst in diesem Bereich eröffnen moderne E-Government-Lösungen wie „real planning“ neue Zugänge zu tradierten Beteiligungsformen.

Vielmehr geht es jetzt um die Schaffung neuer Beteiligungsformen auf allen Ebenen, da BürgerInnen längst nicht nur vom Rathaus guten Service erwarten, sondern auch an Themen und Belangen mitwirken und mitgestalten wollen, die ihnen am Herzen liegen. Damit sind die Kommunen gefordert, jenseits des Vereinswesens und des Gemeinde- bzw. Stadtrats neue Beteiligungsangebote zu schaffen, wie das etwa vorbildlich in Feldkirch in Vorarlberg praktiziert wird.6 Wichtig ist, dass Beteiligung nicht zum Selbstzweck wird und lediglich als PR-Maßnahme dient. Vielmehr sollten die Zielgruppe, Beteiligungsform und Kommunikationspolitik in Abhängigkeit von strategischen Zielsetzungen gewählt werden wie die

  • Revitalisierung der lokalen Demokratie,
  • Verbesserung des gesellschaftlichen Miteinanders, insbesondere die Integration von benachteiligten Gruppen und
  • Verbesserung der Qualität öffentlicher Leistungen und der Lebensqualität der BürgerInnen.

Es ist unbestritten, dass in der partizipativen Demokratie größere Reibungsverluste auftreten als in der repräsentativen Demokratie, weshalb sich viele BürgermeisterInnen, Gemeinde- und StadträtInnen schwer tun, Entscheidungsprozesse zu öffnen, um neue inhaltliche Gestaltungsmacht zu gewinnen.

Gleichzeitig zeigen gerade die aktuellen Proteste um den geplanten Umbau des Stuttgarter Hauptbahnhofs, dass es mit dem klassischen „Durchziehen“ von Großprojekten vorbei ist. Auch Proteste gegen die Schließung kommunaler Einrichtungen zeigen die Grenzen kommunaler Alleinentscheidungen auf. Der gekonnte Einsatz von Dialog- und Beteiligungsverfahren – online als auch offline – und eine offene Informationspolitik werden in einer zunehmend gut informierten und gut vernetzten Bürgergesellschaft zur Überlebensfrage von gewählten AmtsträgerInnen und der administrativen Führungsspitze.

Dies erfordert eine Veränderung nicht nur in der Haltung und Arbeit der VerwaltungsmitarbeiterInnen, sondern auch im Selbstverständnis der Politik. Nicht zuletzt die BürgerInnen selbst müssen sich auf den Weg einlassen. Deshalb ist ein gezieltes und abgestimmtes Vorgehen notwendig, dass BürgerInnen Anreize bietet, an öffentlichen Leistungen stärker mitzuwirken und Mitverantwortung für die Ergebnisse übernehmen.

Dazu hat Governance International ein 4-Phasen-Modell entwickelt, das die wesentlichen Voraussetzungen zu effektiver Bürgermitwirkung beschreibt.

4-Phasen-Modell effektiver Bürgermitwirkung
Quelle: Governance International (2010)

Neuen Gestaltungsspielraum durch effektives Netzwerkmanagement erschließen

Die skizzierten Veränderungen des kommunalen Umfeldes, aber auch der staatlichen Verwaltung legen die Schwächen einer binnenorientierten Verwaltung augenblicklich und gnadenlos offen und setzen sich v.a. auf kommunaler Ebene – direkt oder durch die Wählerschaft vermittelt – in Reformdruck um. Auch wenn die Haushaltskrise aufgrund bereits wieder sprudelnder Steuereinnahmen nicht „so schlimm“ ist wie ursprünglich befürchtet, lassen die geänderten Erwartungen der BürgerInnen ein „weiter so wie bisher“ kaum mehr als handlungsleitende Maxime für EntscheidungsträgerInnen zu.

Die Verwaltung entwickelt sich somit von der Dienstleistungsverwaltung zur Mehrwertverwaltung, die BürgerInnen auch konkrete Möglichkeiten zur Mitwirkung bietet. Dadurch ergeben sich neue Organisationsmodelle und Steuerungsprozesse. „Verwaltungen sind nicht mehr der autonome Bauernhof, der alle Produkte und Leistungen selbst erbringt“, beschreibt Hermann Hill den Wandel zur Verwaltung 2.0 treffend.7 An die Stelle von Grenzziehungen durch ausschließliche Zuständigkeiten treten gemeinsame Verantwortungsbereiche für strategisch wichtige Ziele, die Verwaltungen in Kooperation mit anderen Verwaltungen, BürgerInnen, Unternehmen und Vereinen wahrnehmen.

Wie die Fallstudie „Besser leben in Offenbach“ von Florian Birk zeigt, kann ein solcher netzwerkbasierter Ansatz des Verwaltungshandelns nicht über Nacht entwickelt werden. Gleichzeitig wird auch immer wieder deutlich, dass bereits vielerorts Ansätze zu einer vernetzten Verwaltung existieren, wie auch ein kürzlich von Klaus Wirth und Elke Löffler durchgeführtes Governance-Seminar wieder zeigte. Vielmehr geht es darum Wirkungsziele zu definieren und mittels einer Stakeholder-Analyse zu hinterfragen, inwiefern die richtigen Kooperationspartner im Boot sitzen und wie die Qualität der Zusammenarbeit verbessert werden kann. Als hilfreich erweisen sich hierfür drei Mechanismen

  1. Die Verwaltung „von hinten nach vorne“ denken, d.h. bei den Wirkungen beginnen, um auf diese Weise Geschäftsprozesse neu zu strukturieren.
  2. Die Verwaltung „von innen nach außen“ denken, d.h. den Leistungsprozess aus Kundensicht betrachten, etwa im Rahmen der etablierten Methode „Kundenreise“.
  3. Verwaltungsreformen von „unten nach oben“ zulassen, d.h. durch Open Innovation die Potenziale der MitarbeiterInnen und BürgerInnen nutzen.

Manche EntscheidungsträgerInnen werden durch einen solchen netzwerkbasierten Ansatz Kontroll- und Steuerungsverluste befürchten und bevorzugen, Mangel zu verwalten statt Zukunft zu gestalten. Wer aber die Potenziale der Verwaltung 2.0 erschließen will, wird schon jetzt die Finanzkrise nutzen, um durch effektives Netzwerkmanagement neue Ressourcen und Ideen zu gewinnen.

AutorInnen:

Dr. Elke Löffler ist Geschäftsführerin des Beraternetzwerks Governance International (http://www.govint.org) und berät öffentliche Verwaltungen bei der wirkungsorientierten Steuerung. Ihre Arbeitsschwerpunkte umfassen Bürgerbeteiligung, Qualitätsmanagement und Leistungsmessung. Zuvor war Elke Löffler bei der OECD tätig. Frau Löffler promovierte an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer.

Anmerkungen:

  1. Vgl. dazu den informativen Vortrag von Hermann Hill anlässlich der Open Government-Tagung vom 06.11. 2010 im Deutschen Bundestag.
  2. Governance International: Die bürgerorientierte Verwaltung der Zukunft. Ratgeber Bürger. Birmingham 2010.
  3. Hermann, Buckhard: Qualitätsentwicklung durch Lernpartnerschaften im Netz. In: Wege zum Qualitätsmanagement, hrsg. von Hermann Hill, Nomos: Baden-Baden 2010, S. 75-81.
  4. Vgl. dazu: Forum Public Management 2010, 3: Bürgerhaushalt als Beteiligungschance.
  5. Die Fallstudie ist in englischer Sprache in der Good Practice-Sparte auf http://www.govint.org nachzulesen.
  6. Vgl. dazu die Präsentation von Martin Duelli zum KDZ Roundtable vom 06.11.2010 unter http://www.kdz.or.at.
  7. Hill, Hermann: Qualitätsmanagement im 21. Jahrhundert. Ein Neuansatz. In: Die öffentliche Verwaltung 36(2008), 19, S. 792.
erschienen in: 
Forum Public Management 2010, 4, S. 4-6
Jahr: 
2010