Verhaltenskodex zur Korruptionsprävention: Was nun?

Seit kurzem haben die öffentlich Bediensteten in Österreich einen Verhaltenskodex zur Korruptionsprävention. Vom Bundeskanzleramt geleitet, hat eine Arbeitsgruppe einen ressort- und gebietskörperschaftsübergreifenden Verhaltenskodex für öffentlich Bedienstete ausgearbeitet. Dieser liegt nun als Broschüre vor und kann als gelungenes Werk bezeichnet werden. Allerdings läuft der Verhaltenskodex Gefahr, einem österreichischen Schicksal zu verfallen: er wird derzeit im Aktenschrank gut verwahrt, niemand interessiert sich dafür. Weder Bund, Länder, noch Gemeinden setzen Aktivitäten, den Verhaltenskodex mit Leben zu füllen.

Die Geschichte beginnt im Jahr 2007 als das Bundeskanzleramt dem damaligen Regierungsprogramm folgend eine Arbeitsgruppe initiierte, um einen Verhaltenskodex für öffentlich Bedienstete zu erstellen. Mit der Erstellung dieses Kodex wurde eine spezielle Arbeitsgruppe betraut, in der ExpertInnen aller Ressorts, der Länder, der Städte und Gemeinden sowie der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst und der Gewerkschaft der Gemeindebediensteten vertreten waren. Diese Zusammensetzung garantierte, dass der neue Kodex ein wohldurchdachtes Dokument wird, in dem es nicht zu Vorverurteilungen einer gesamten Berufsgruppe kommt, aber dennoch die heiklen Themen der Korruptionsprävention angesprochen werden. Hinzu kam, dass durch das Büro für interne Angelegenheiten des Innenministeriums und der Internen Revision der Stadt Wien in der Materie sehr erfahrene und anerkannte Organisationen vertreten waren.

Das Produkt ist dementsprechend interessant ausgefallen und erfüllt die Vorgaben für Verhaltenskodizes vollständig: „Verhaltenskodizes sollen die gesetzlichen Vorschriften für das integere Verhalten der öffentlich Bediensteten ausreichend konkretisiert, überschaubar und unter Beachtung der Lebenswirklichkeiten in eine verständliche Sprache übertragen. Dabei haben Codes of Conduct keinen rechtlichen Charakter, sondern wirken vielmehr gesetzesausfüllend und gesetzesergänzend“.1 Dies kommt schon im Vorwort von Sektionschef Bachmayer zum Ausdruck, in dem festgestellt wird, dass „der Verhaltenskodex dabei primär als ein Instrument der Korruptionsprävention und nicht ihrer direkten Bekämpfung zu sehen ist. Er ist kein Kontrollinstrument, sondern dient der Bewusstmachung der Tatsache, dass bereits rechtlich unproblematisches Handeln zum Problem werden kann. Und er soll an Tabus rütteln und uns dazu animieren, Fragen der Korruption und ihrer Prävention offen anzusprechen, damit wir auf diese Fragen auch die richtigen Antworten finden können.“

Die hohe Qualität des Verhaltenskodex zeigt sich darüber hinaus in den folgenden Punkten.

1. Einbeziehen von ethischen Fragen in den Verhaltenskodex

Schon im Titel „ Verhaltenskodex zur Korruptionsprävention“ ist festgelegt, dass der Kodex sich schwerpunktmäßig auf die Fragen der Verhinderung von Korruption konzentriert. Dennoch stellt die Präambel fest, dass ein Verhaltenskodex für öffentlich Bedienstete mehr sein muss als Korruptionsprävention. Fragen der Ethik, des Berufsethos, der weitergehenden Grundlagen einer öffentlichen Verwaltung in demokratischen Systemen sind festzulegen. Diese bilden den Boden, auf dem die Prävention von Korruption erst aufgebaut werden kann.

2. Konkrete Beispiele zur Klärung von Problemsituationen

Verhaltenskodizes sollten gesetzesergänzend und gesetzesausfüllend sein sowie eine gewisse Erklärungsfunktion übernehmen. Mit dem Strafgesetzbuch und dem Dienstrecht sind die Rahmenbedingungen an sich geklärt, welche die öffentlich Bediensteten für ihre Tätigkeiten zu beachten haben. Jedoch sind diese rechtlichen Grundlagen schwer verständlich und auch die Übersetzungen in Dienstanweisungen machen diese oft nicht verständlicher. Die 2008 in Kraft getretenen wesentlichen Änderungen des Strafgesetzbuchs (StGB) haben dies gezeigt. Sie bringen eine konsequentere Verfolgung von Bestechlichkeit und Bestechung im öffentlichen und privaten Sektor sowie eine erweiterte Strafbarkeit von Geschenkannahme und Bestechung von AmtsträgerInnen („Anfütterung“). Die Reaktionen vieler Dienststellen war die Verabschiedung von Dienstanweisungen mit Erläuterungen und Vorgaben zur neuen Situation. Einige dieser Weisungen sind jedoch einfach unverständlich und hinterlassen bei den einzelnen MitarbeiterInnen ein Gefühl der Unsicherheit. Genau hier setzen gute Verhaltenskodizes an, indem sie mit praktischen Beispielen aus der täglichen Arbeit das korrekte Verhalten erläutern. Und diese Funktion hat der vorliegende Verhaltenskodex vorbildhaft übernommen. Konkrete Beispiele erläutern korrektes Verhalten.

3. Verständlichkeit und direkte Anrede der LeserInnen

Die einfache Sprache und hohe Verständlichkeit sind weitere positive Merkmale des Kodex. Auch die direkte Anrede der LeserInnen durch den Slogan „Die Verantwortung liegt bei mir“ zeigt, dass hier besonderes Augenmerk auf die Umsetzbarkeit, Anwendung und Akzeptanz des Kodex gelegt wurde.

4. Hinweise für Führungskräfte und Organisationsverantwortliche

Zwei kurze Kapitel widmen sich einer wesentlichen Frage von Verhaltenskodizes. Wie sollen die Vorgesetzten und die Organisation insgesamt damit umgehen? Welche Standards gelten für Führungskräfte? Hier kommt es wiederum zum Überschreiten des engen Fokus auf die Korruptionsprävention, wenn beispielsweise ethisches und soziales Leitungsverhalten gefordert wird.

Verhaltenskodex: Was nun?

Die Arbeitsgruppe hat einen hochwertigen Verhaltenskodex erstellt, der für die öffentlich Bediensteten in Österreich sicherlich ein hilfreicher Leitfaden wäre. Außerdem könnte er dazu beitragen, das Thema Korruptionsvermeidung zu enttabuisieren. Klar ist, dass noch eine weitere Vertiefung und Konkretisierung notwendig sind, wenn der Kodex in spezifischen Gebietskörperschaften und Dienststellen eingesetzt werden soll. Vor allem sind die Beispiele dann noch konkreter auf die einzelnen Tätigkeitsbereiche abzustimmen, so dass sich jede/r öffentlich Bedienstete darin erkennt. Aber dies ist die Aufgabe der einzelnen Dienststellen oder Gebietskörperschaften. Der „Verhaltenskodex zur Korruptionsprävention“ bildet dafür die umfassende Ausgangslage. In vielen Fällen kann der Verhaltenskodex sicherlich auch vollständig übernommen werden.

Dennoch stellt sich nun die Frage, wie es weitergeht. Was tun mit dem Verhaltenskodex? In Abwandlung eines bekannten Sprichwortes: „Stell dir vor wir haben einen Verhaltenskodex und keiner nutzt ihn.“ Das 39seitige Werk wurde in mühsamer Arbeit zusammengestellt und nun ruht es in den Schubladen. Der Plan, den Verhaltenskodex durch den Ministerrat beschließen zu lassen, konnte bis heute nicht umgesetzt werden. Das Strafrechtsänderungsgesetz und damit zusammenhängende Fragen sowie die vorgezogenen Neuwahlen im Herbst 2008 haben diesen Plan vereitelt. Da der Bund keine weiteren Schritte setzt, sehen Länder, Städte und Gemeinden auch keine Veranlassung zu neuen Aktivitäten.

Neue Initiativen sind gefragt. Schulungen Informationsveranstaltungen und die aktive Bewerbung bis hin zum Starten von dienststelleninternen Prozessen zur Einführung und Adaptierung des Verhaltenskodex sind notwendig. Auch interessierte Städte und Gemeinden könnten den Kodex heranziehen und konkreter auf die Bedürfnisse der MitarbeiterInnen ausrichten. Ansonsten wird der Verhaltenskodex zur Korruptionsprävention in den Schubladen verstauben.

Das KDZ bietet neben Seminaren zum Thema auch eine Begleitung bei der Entwicklung und Einführung von Verhaltenskodizes in öffentlichen Verwaltungen an.

Anmerkungen:

  1. Vgl. dazu: Prof. Dr. Axel von Werder (TU Berlin) in seinem Vortrag bei der Veranstaltung „Code of Conduct“ des Bundeskanzleramts. Wien am 10.09.2007.
erschienen in: 
Forum Public Management 2009, 2, S. 15-16
Jahr: 
2009