Und sie dreht sich doch … Überraschende Fortschritte bei der Verwaltungsreform

Lange Zeit sah es so aus, als würden alle Appelle für Strukturreformen bei den Gemeinden und den Bezirkshauptmannschaften in Österreich ungehört bleiben. Kaum jemand traute sich offen für Gemeindefusionen oder eine strukturelle Bereinigung bei den Bezirksverwaltungsbehörden einzutreten. Öffentlichen Vorstößen folgten in der Regel schnelle Dementi oder der rasche Tod eines Themas[1]. Nun mehren sich jedoch die Zeichen, dass eine neue Dynamik der Veränderung entstehen könnte, und dass einige politisch Verantwortliche neuen Mut zur Veränderung zeigen.

Vereinfachung von Gemeindekooperationen

Immer wieder wurde in der Vergangenheit auf rechtliche Hürden bzw. Grenzen bei der Gemeindekooperation hingewiesen. Das KDZ hat das in der Vergangenheit in die Diskussionen beim Österreich‑Konvent und ebenso in die jüngeren Verwaltungsreformarbeitskreise eingebracht. Die Bildung von Mehrzweckverbänden ist in Österreich – im Gegensatz zu Deutschland und der Schweiz – nicht möglich. Das führt in vielen Gemeinden dazu, dass mehrere Gemeindeverbände nebeneinander existieren, für jeden ein eigenes Budget beschlossen werden muss und für jeden Verband die nötigen Gremien (vom Obmann/Obfrau bis zur Verbandsversammlung) eingerichtet und betrieben werden müssen. Das erhöht den administrativen Aufwand und sorgt regelmäßig für Probleme, geeignete und willige MandatarInnen zu finden, die in den Verbänden aktiv sind. Und so lautete immer wieder die Forderung (des KDZ), auch in Österreich Mehrzweckverbände zu ermöglichen, um diese administrative Hürde aus dem Weg zu räumen.[2] In allen Bundesländern, die bereits Kleinregionen implementiert haben (z.B. Steiermark oder auch Niederösterreich), könnten beispielsweise viele kommunale Aufgaben auf der Ebene von Kleinregionen als Mehrzweckverband organisiert werden. Auch böte sich damit die Chance – analog etwa zum Beispiel des Landes Schleswig‑Holstein – ganz neue Gemeindekooperationsformen zu etablieren (eine Verwaltung für mehrere Gemeinden).

Als weitere Hürde wurde immer wieder darauf verwiesen, dass Bezirks- und Landesgrenzen bei Kooperationsvorhaben von Gemeinden ein Problem darstellen – zumindest wenn es um die Zusammenarbeit im hoheitlichen Bereich ging.

„Bundesrat und Nationalrat räumen die Hürden für Kooperationen aus.“

In beiden Fällen hat sich das wiederholte Eintreten für diese Positionen und das Warten gelohnt. Denn für viele überraschend, hat der Bundesrat auf Initiative von Bundesratspräsidentin Susanne Neuwirth und ihrem Vorgänger Bundesratspräsident Gottfried Kneifel im Juni 2011 einen Reformvorstoß unternommen und einige Verbesserungen für Gemeindekooperationen, die bereits im Österreich‑Konvent fixiert worden waren, wieder in die politische Diskussion gebracht und beschlossen.[3] So sollten eben Bezirks- und Ländergrenzenübergreifende Kooperationen im hoheitlichen Aufgabenbereich und bald auch schon Mehrzweckverbände möglich sein. Denn auch im Nationalrat ist zuletzt Aktivität in dieser Sache erkennbar geworden. So hat – nachdem der Verfassungsausschuss des Nationalrats am 28. Juni 2011 mit den Stimmen von SPÖ, ÖVP, FPÖ und BZÖ bereits grünes Licht für einen entsprechenden Gesetzesantrag des Bundesrats gegeben hat [4]– der Nationalrat am 6. Juli 2011 die vom Bundesrateingeleiteten neuen Möglichkeiten der Gemeindeko­ope­ration als flankierende Maßnahme zur Verstärkung der Reformbestrebungen in den Bundesländern beschlossen[5]. Ob dabei die von SPÖ-Geschäftsführer Kräuter gegenüber der APA[6] kolportierten immensen Einsparungen tatsächlich realisiert werden können, soll an dieser Stelle nicht bewertet werden. Zumindest können die genannten bisherigen Restriktionen von Zögerlichen nicht mehr als Abwehrargument genutzt werden („Wir täten ja, aber …“). Mit den beschlossenen Maßnahmen wird der Kooperationsspielraum für die Kommunen erweitert. Allerdings müssen für manche Formen der Zusammenarbeit noch detaillierter Landesgesetze bzw. Vereinbarungen zwischen den betroffenen Bundesländern ausgearbeitet werden. Damit die Wirtschaftlichkeitsgewinne von Gemeindekooperationen tatsächlich genutzt werden, bedarf es aber mehr als der Behebung von Restriktionen im Rechtsrahmen[7]. Notwendig ist auch ein entschlossenes und konsequentes Handeln der Bundesländer.

Tabu der Gemeindefusion überwunden?

Gemeindefusionen waren bis vor kurzem ein absolutes Tabuthema. Kaum jemand traute sich offen darüber zu sprechen; PragmatikerInnen wie ich selbst zweifelten, dass es in der Landes- und Gemeindepolitik genügend Mut gebe, dieses brisante und emotional stark aufgeladene Thema wirklich aktiv anzugehen. Doch auch ich werde derzeit von aktuellen Entwicklungen eines besseren belehrt.

Die erste Überraschung in dieser Hinsicht kam vom Gemeindebundpräsident selbst, der in einem Zeitungsbeitrag im April diesen Jahres aufhorchen lies, indem er sagte, dass zwei von drei österreichischen Gemeinden zu klein sein und die wirtschaftlich ideale Größe einer Gemeinde zwischen 2.000 und 5.000 EW läge[8]. Auch wenn er sich gleichzeitig weiterhin gegen eine Zusammenlegung von Gemeinden aussprach, ging mit seiner Position ein gewisser Tabubruch einher. Denn schon länger fordern viele kommunal- und wirtschaftswissenschaftliche ExpertInnen in Österreich, dass – mit Blick auf eine effizientere und effektivere Arbeit in den Gemeinden vor allem die vielen kleinen Gemeinden im Zuge einer groß angelegten Staatsreform zu größeren Einheiten zusammengelegt werden sollten. Haben das WIFO und das KDZ zuletzt in einer gemeinsamen Studie für das Bundesministerium für Finanzen diesbezüglich noch vorsichtig dafür plädiert, Kleingemeinden unter 1.500 EW zusammenzulegen oder zumindest deren Verwaltungen zu fusionieren[9], lässt die Ansage des Österreichischen Gemeindebundes doch viel Raum für Spekulationen.

„Die Steiermark gibt den Benchmark für Strukturreformen vor.“

Am konkretesten sind in Sachen Strukturreform derzeit allerdings Aktivitäten in der Steiermark. Dort wurde die Abteilung 16 (Raumordnung) des Landes vom Landeshauptmann und dessen Stellvertreter einvernehmlich beauftragt, bis zum Ende des Jahres die Möglichkeiten bzw. Grenzen einer breit angelegten Gemeindestrukturreform (Reduktion der Zahl der Gemeinden, Fusion zu größeren Einheiten) auszuloten. Wenngleich von Seiten des Steiermärkischen Gemeindebundes in Zusammenhang mit diesen Strukturreformen explizit von Freiwilligkeit gesprochen wird, so bleibt abzuwarten, welche konkreten Maßnahmen im kommenden Jahr angegangen werden. In der Öffentlichkeit werden, was die Reduktion der Anzahl der Gemeinden anbelangt, unterschiedliche Zahlen kolportiert. Denkbar wäre jedenfalls, dass die Zahl der Gemeinden in der Steiermark von heute 542 Gemeinden auf deutlich unter 300 gesenkt werden soll[10]. Das Fusionskonzept sieht – ähnlich wie in den Beispielen Dänemark und Schleswig Holstein – ein mehrstufiges Vorgehen vor: In einer ersten Phase sollen sich Gemeinden freiwillig zu neuen größeren Einheiten zusammenfinden. Danach wird der Druck erhöht bis hin zu einer abschließenden zwangsweisen Zusammenlegung.[11]

Auch was Strukturreformen auf der Ebene der Bezirkshauptmannschaften anbelangt, zeigt die Politik in der Steiermark derzeit große Entschlossenheit. Erste Zusammenlegungen und Standortoptimierungen sind bereits fixiert. So ist für 2012 vorgesehen, die Außenstelle der Bezirkshauptmannschaftin Bad Aussee aufzulassen und die Bezirkshauptmannschaften Knittelfeld und Judenburg zusammenzulegen.[12]

Eine Schwalbe macht noch keinen Sommer!

So positiv diese genannten Reformimpulse an sich sind, so sind sie m. E. bislang immer noch nur ein laues „Reformlüftlein“. Zu viele SkeptikerInnen melden sich immer wieder noch zu Wort, meinen, dass die Steiermark kein Beispiel für andere sein könne und dass insbesondere Gemeindefusionen der falsche Weg sei[13]. Den Verantwortlichen in der Steiermark ist daher zu wünschen, dass ihnen zu zeigen gelingt, dass Strukturreformen möglich und sinnvoll sind. Bürgernähe ist jedenfalls nicht von der fußläufigen Entfernung zum Gemeindeamt abhängig! Auch die Schaffung von Gemeinden mit zumindest 2.500 EW schafft noch keine großstädtischen Strukturen, in denen Ehrenamt und Freiwilligkeit als nicht möglich erachtet werden. Weiterhin allein auf Freiwilligkeit bei der Gemeindekooperation zu setzen, reicht – wie in vielen unserer früheren Beiträge schon ausgeführt wurde – nicht aus. Auch finanzielle Anreize sind nur bedingt empfehlenswert[14] – Mitnahmeeffekte sind nicht auszuschließen. Art und Umfang von Kooperationen bleiben meist dem lokalen Zufall überlassen.

Dennoch soll an dieser Stelle wieder einmal in Erinnerung rufen, dass allein mit einer Reform der Gemeindestrukturen kein Staat zu machen ist. Gerade das Beispiel Dänemarks zeigt, wie wichtig es ist, eine gesamtstaatliche Reform der Aufgabenverteilung und Finanzierung anzugehen! Aber davon ist bei aller positiven Wertschätzung für die jetzt erkennbaren Initiativen gegenwärtig noch nicht sehr viel zu erkennen.

Anmerkungen

[1] Vgl. dazu: Wirth, Klaus: Strukturreformen im öffentlichen Sektor – Anmerkungen zu einer offenen Reformbaustelle. In: Gutes Regieren: Konzepte – Realisierungen – Perspektiven (=Öffentliches Management und Finanzwirtschaft, Bd. 13), hrsg. von Helfried Bauer, Peter Biwald, Elisabeth Dearing, Wien, Graz: NWV 2011, S. 628-646.

[2] In Schleswig Holstein war die Reform letztlich auch nur möglich, weil es mit den so genannten „Ämtern“ eine Kooperationsform gab, die ähnlich einem Mehrzweckverband, eine Bündelung von Verwaltungsagenden ermöglicht hat. Zur rechtlichen Situation der Ämter vgl.: http://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/jportal/?quelle=jlink&quer... [Download: 09.03.2011].

[3] Vgl. dazu: Die Presse vom 20.06.2011, S. 2.

[4] Vgl. dazu: OTS0371 5 II 0959 NPA0012 vom 28.06.2011.

[5] Vgl. dazu: OTS0252 5 II 0201 SPK0023 vom 06.07.2011.

[6] Vgl. dazu: OTS0029 5 II 0265 NSK0001 vom 02.07.2011.

[7] Vgl. dazu den Beitrag von Karoline Mitterer in dieser Ausgabe sowie Pitlik, Hans; Wirth, Klaus; Lehner, Barbara: Gemeindestruktur, 2011, S. 117ff.

[8] Vgl. dazu: Die Presse vom 13.04.2011, S. 17.

[9] Vgl. dazu: Pitlik, Hans; Wirth, Klaus; Lehner, Barbara: Gemeindestruktur, 2011, S. 37f.

[10] Vgl. dazu: Der Standard vom 9./10.07.2011, S. 8.

[11] Vgl. dazu: Der Standard vom 9./10.07.2011, S. 8.

[12] Vgl. dazu: Kleine Zeitung vom 01.07.2011, S. 2-4 und 07.07.2011 S. 18. Die Presse vom 01.07.2011, S. 5.

[13] Vgl. dazu: Oberösterreichische Nachrichten vom 07.07.2011, S. 3.

[14] Vgl. dazu: Pitlik, Hans; Wirth, Klaus: Gemeindestruktur, 2011, S. 117ff.

erschienen in: 
Forum Public Management 2011, 3, S. 4-7
Jahr: 
2011