Transfers entflechten – Transferentflechtungen als Element einer FAG-Reform

Die Entflechtung der derzeit sehr zahlreichen und komplexen Transferbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften ist eines der zentralen Themen im Rahmen der aktuellen Diskussionen zur Finanzausgleichsreform. Insbesondere zwischen Gemeinden und Bundesländern bestehen vielfältige Transferverflechtungen, wodurch umfassende Reformen notwendig werden.

Komplexe Transferverflechtungen

Über die Hälfte der gesamten Steuereinnahmen werden derzeit über Transfers zwischen und innerhalb der Gebietskörperschaftsebenen umverteilt, wobei die Bundesländer die größten Transferempfänger darstellen.

Ein wesentlicher Teil der Transfers wird über das Finanzausgleichsgesetz geregelt, so insbesondere der primäre und sekundäre Finanzausgleich (v.a. Ertragsanteile, Transfers an die Länder, Gemeindebedarfszuweisungen, Landesumlage). Tertiäre Transfers hingegen werden in jedem Bundesland gesondert festgelegt, weshalb es auch je nach Bundesland zu sehr unterschiedlichen Transferbelastungen kommt.

Bisherige Reformbemühungen zum Finanzausgleichsgesetz beschränkten sich auf den primären und sekundären Finanzausgleich. Eine gesamthafte Finanzausgleichsreform muss jedoch auch Elemente des tertiären Finanzausgleichs berücksichtigen, weshalb es hierzu bereits vielfältige Reformvorschläge von Seiten der Wissenschaft gibt.

Steigende Transferbelastung der Gemeinden

Transfereinnahmen und -ausgaben stellen für Gemeinden wichtige Einnahmen- bzw. Ausgabengrößen dar. So beträgt der Anteil der Transferausgaben an das Land an den Gesamtausgaben der Gemeinden rund 7,5%, der Anteil der Transfereinnahmen an den Gesamteinnahmen rund 4,5%.1

Berücksichtigt man die unterschiedlichen organisatorischen Rahmenbedingungen im Sozialhilfe- und Krankenanstaltenbereich in den Bundesländern und bezieht die gesamte Sozialhilfe- und Krankenanstaltenumlage in die Betrachtung mit ein2, erhöhen sich die Transferausgaben der Gemeinden an die Länder von € 1,8 Mrd. im Jahr 2005 auf € 2,35 Mrd. im Jahr 2009 (Abb. 1). Der negative Transfersaldo auf Seiten der Gemeinden erhöhte sich demnach von € -579 Mio. auf € -852 Mio.

Abb. 1: Transfereinnahmen und -ausgaben der Gemeinden zum/vom Land inkl. gesamter Sozialhilfe- und Krankenanstaltenumlage 2005-2009
Quelle: Statistik Austria: Gebarungsdaten 2004-2008. KDZ: eigene Berechnungen 2010

Große Bundeslandunterschiede in der Umlagenbelastung

Einen Großteil der Transferausgaben von den Gemeinden an die Länder machen hierbei drei Umlagen aus: Sozialhilfe-, Krankenanstalten- und Landesumlage. Insgesamt sind mit diesen drei Umlagen über 90% der gesamten Transferausgaben von den Gemeinden an die Länder abgedeckt.

Die Belastung der Gemeinden durch die drei genannten Umlagen fällt dabei je nach Bundesland sehr unterschiedlich aus. Die höchste Belastung besteht in den Bundesländern Kärnten und Oberösterreich, die niedrigste im Burgenland und in der Steiermark. Gründe dafür sind, je nach Bundesland, unterschiedliche Regelungen bei den drei genannten Umlagen. So besteht in Niederösterreich keine Landesumlage, in der Steiermark keine Krankenanstalten-Umlage. Das Ausmaß der Mitfinanzierung der Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe variiert zwischen 35-50% der Ausgaben, bei den Krankenanstalten schwankt die Ko-Finanzierung zwischen 10-40% des Betriebsabgangs. Hinzu kommen unterschiedliche institutionelle Rahmenbedingungen3 oder auch Leistungsausprägungen4, welche auch verschiedene Kostenintensitäten je nach Bundesland nach sich ziehen.

Abb. 2: Umlagenbelastung der Gemeinden nach Bundesland, 2009
Quelle: Statistik Austria: Gebarungsdaten 2009. KDZ: eigene Berechnungen 2011.

Umfassende Reform der Transferbeziehungen

Betrachtet man notwendige Reformschritte im Bereich der  Transferverflechtungen ist wichtig zu betonen, dass der gesamte Gemeindefinanzausgleich reformbedürftig ist und nicht nur das Transfersystem. Ein Abbau der vermischten Trägerschaften5, eine verbesserte Finanzierung über eigene Gemeindesteuern und eine gleichzeitige Reduzierung des Steuerverbundes sind zentrale Elemente einer solchen Reform. Ebenso bedarf es einer stärker aufgabenorientierten Verteilung der Mittel des Steuerverbundes.

Reformvorschläge im Bereich der zahlreichen Transferverflechtungen nennen immer wieder die Transferentflechtung als wesentliches Element, wobei hier die Umsetzung auf vielfältige Weise erfolgen kann. Jede Veränderung im aktuellen Transfersystem zieht Änderungen hinsichtlich der allokativen und distributiven Wirkung der Transfers nach sich, wobei aufgrund der sehr komplexen und vielfältigen Transferbeziehungen nur selten klar ist, welche Zielsetzung mit den Transfers konkret verfolgt wird.

„Bei einer Gesamtarchitektur eines neuen Finanzausgleichssystems sind fundamentale Reformen erforderlich.“

So ist schließlich eine grundsätzliche Einigung im Rahmen des gesamtstaatlichen Finanzmanagements über den Zielkompromiss zwischen allokativen und distributiven Zielen wichtig. Ohne einen klaren Zielkompromiss ist insbesondere die Feinsteuerung über reformierte Transfers nicht möglich.

Bei einer Gesamtarchitektur eines neuen Finanzausgleichssystems sind daher fundamentale Reformen erforderlich, die eine Reihe von intragovernmentalen Transferzwecken bzw. Transfers überflüssig machen. Insbesondere durch eine konsequente Entflechtung von Aufgaben und einen damit einhergehenden Abbau von Mischfinanzierungen sowie durch die Stärkung der subnationalen Abgabenautonomie wird die Notwendigkeit der Gewährung von Transfers deutlich eingeschränkt. Vielmehr sollte eine Konzentration auf die Bereiche Ressourcen- und Lastenausgleich sowie die Berücksichtigung von regionalen Spillovers erfolgen.

Transferentflechtung

Doch auch ohne eine umfassende Neukonzeption des Finanzausgleichssystems sind Transferentflechtungen möglich, wobei hier insbesondere im Bereich der Umlagen sowie der Bedarfszuweisungen anzusetzen wäre.

Ein besonderes Problem bildet der Bereich der Bedarfszuweisungen an die Gemeinden, für die ein international unüblich hoher Beitragsrahmen (12,7% der Gemeindeertragsanteile) den Ländern zur Verfügung gestellt wird. Die fehlende Transparenz, die teils projektbezogene Mittelvergabe (meist keine Schlüsselzuweisungen) mit ihren hohen Transaktionskosten6 sowie die Beeinträchtigung der kommunalen Autonomie und der Verantwortlichkeit für den Mitteleinsatz zeigen, dass dies nicht mehr zeitgemäß ist.

Wesentliche Reformfortschritte sind im Bereich der Umlagen erforderlich. So ist es zweckmäßig, die Ausgaben- und Aufgabenverantwortung schrittweise, beginnend bei der Landesumlage und beispielsweise bei der Entflechtung der Krankenhausfinanzierung sowie der Kinderbetreuungseinrichtungen, zusammenzuführen. Ein weiterer Schritt könnte ein völlig oder nur teilweise einnahmenneutraler Abtausch zwischen Gemeindeumlagen und Landeszuschüssen an die Gemeinden auf der einen Seite gegen reduzierte Gemeindeertragsanteile auf der anderen Seite sein.

Anmerkungen:

  1. Gesamtausgaben/-einnahmen umfassen sowohl ordentliche als auch außerordentliche Einnahmen/Ausgaben. Transferausgaben von Gemeinden zu den Ländern beinhalten auch Transfers an Gemeindeverbände und sonstige öffentliche Träger im Sozialhilfe- und Krankenanstaltenbereich, da hier je nach Bundesland verschiedene organisatorische Regelungen bestehen.
  2. Hinweis: Die Umlagen sind derzeit nicht in allen Bundesländern als Transfers von den Gemeinden an die Länder verbucht.
  3. Die Sozialhilfe ist in Oberösterreich und der Steiermark mittels Sozialhilfeverbänden organisiert, in Vorarlberg besteht ein Sozialfonds, in den anderen Bundesländern ist direkt das Land Träger der Sozialhilfe.
  4. z.B. unterschiedliches Ausmaß an Leistungen im Bereich der mobilen Dienste, unterschiedliche Bettenanzahl pro Kopf bei stationären Einrichtungen der Sozialhilfe oder bei Krankenanstalten.
  5. So könnte beispielsweise die Mitfinanzierungsverpflichtung der Gemeinden für die Landesaufgaben Sozialhilfe i.w.S. sowie für die Krankenanstalten entfallen. Im Gegenzug wäre der Kinderbetreuungsbereich bei den Gemeinden anzusiedeln.
  6. Transaktionskosten umfassen sämtliche Kosten, welche im Zusammenhang mit der Vergabe einer Bedarfszuweisung anfallen, wie insbesondere Informationskosten, Kosten für die Antragstellung, Antragsprüfung und Antraggenehmigung sowie Abwicklungs- und Kontrollkosten.
erschienen in: 
Forum Public Management 2011, 1, S. 9-11
Jahr: 
2011