Transferkarussell der Länder und Gemeinden: Auswirkungen der Transferzahlungen auf die Finanzlage der Gemeinden

Im aktuellen Gemeinde-Transferbericht1 werden die Transferbeziehungen zwischen den Gemeinden und Ländern in Österreich einer Analyse unterzogen. Dabei sind die ungleichen finanziellen Wirkungen der wechselseitigen Zahlungsflüsse zwischen Ländern und Gemeinden für den Zeitraum 2002 bis 2011 betrachtet worden. Darüber hinaus wurden die Ertragsanteile in die Untersuchung einbezogen, welche den Gemeinden aufgrund der Regelungen im Finanzausgleichsgesetz (FAG) als Anteil von den gemeinschaftlichen Bundesabgaben zustehen.

Die komplexen Zahlungsverflechtungen zwischen Gemeinden und Ländern werden auf vereinfachte Weise in Abbildung 1 dargestellt. Von den Gemeindeertragsanteilen werden zunächst 12,7% abgezogen und den Ländern als Vorwegabzug zur Verfügung gestellt. Die verbleibenden € 5,3 Mrd. wurden 2011 den Gemeinden zugeführt.

In Summe belaufen sich die Transferausgaben der österreichischen Gemeinden an die Länder im Jahr 2011 auf € 2,7 Mrd., die Transfereinnahmen betragen € 1,5 Mrd. Daraus ergibt sich für 2011 ein negativer Transfersaldo zu Ungunsten der Gemeinden in der Höhe von rund € 1,2 Mrd. (ohne die Bedarfszuweisungsmittel, die von den Gemeinden über den Vorwegabzug selbst finanziert werden, €E 1,9 Mrd.). Während die Transferausgaben in den vergangenen 10 Jahren um etwa 69% gestiegen sind, haben sich die Transfereinnahmen um rund 27% erhöht. Daraus folgt, dass sich der negative Transfersaldo seit dem Jahr 2002 mit +190% fast verdreifacht hat.

Die Umlagenbelastung der Gemeinden

Zu den bedeutendsten laufenden Transferzahlungen der Gemeinden an die Länder gehören die Sozialhilfeumlage, die Krankenanstaltenumlage und die Landesumlage. Die deutliche Verschlechterung des Transfersaldos seit dem Jahr 2002 zu Ungunsten der Gemeinden ist zu einem großen Teil auf höhere Zahlungen dieser drei Umlagen zurückzuführen. Im österreichischen Durchschnitt stiegen sie von 2002 bis 2011 um rund 73% an. Mit € 2,4 Mrd. machen die 3 Umlagen im Jahr 2011 etwa 90% der gesamten Transfers der Gemeinden an die Länder aus.

"Der negative Transfersaldo hat sich seit dem Jahr 2002 mit +190% fast verdreifacht."

Abbildung 2 auf Seite 18 zeigt, dass die gesamte Umlagenbelastung der Gemeinden im Jahr 2011 im Land Oberösterreich mit € 473,- pro Kopf am höchsten war, gefolgt von Vorarlberg und Kärnten. Die Gemeinden des Landes Oberösterreich wurden bereits im Jahr 2002 österreichweit mit den höchsten Umlagen belastet. Es ist außerdem zu erkennen, dass im Bundesland Niederösterreich keine Landesumlage und im Bundesland Steiermark keine Krankenanstaltenumlage eingehoben wird.

Abb. 1: Gemeindeertragsanteile und Transferbeziehungen zwischen den Gemeinden und Ländern, 2011
Quelle: KDZ: eigene Darstellung, 2013

Die geringste Pro-Kopf-Belastung lag sowohl 2002 als auch 2011 in den Bundesländern Steiermark und Burgenland vor. Während die Landesumlage pro Kopf in allen Bundesländern in ähnlicher Höhe lag (€ 55,- bis € 80,- pro Kopf), variierten die Sozialhilfe- und Krankenanstaltenumlage sehr stark. Die Spanne der Krankenanstaltenumlage lag zwischen € 21,- pro Kopf im Burgenland und € 203,- pro Kopf in Oberösterreich sowie bei der Sozialhilfeumlage zwischen € 154,- pro Kopf im Burgenland und € 217,- pro Kopf in Vorarlberg.

"Die Transferverflechtungen haben negative Auswirkungen auf die Effizienz der Leistungserbringung."

Eine Ursache für die ungleich starken Umlagenbelastungen der Gemeinden liegt darin, dass in allen Bundesländern die Umlagen auf eigenen Landesgesetzen basieren. Hinzukommt, dass der Förder- und Transferpolitik in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Bedeutung beigemessen wird. Die Höhe der Umlagen der einzelnen Gemeinden wird in den meisten Bundesländern nach der Finanzkraft bemessen, womit ein Lastenausgleich von den Gemeinden zugunsten des jeweiligen Landes mit einem Ressourcenausgleich zwischen den Gemeinden verknüpft wird. Dadurch besteht Intransparenz darüber, welchen Betrag nun eine finanzkräftige Gemeinde als Lastenausgleich an das Land zahlt und welcher Betrag indirekt als Ressourcenausgleich den anderen Gemeinden zufließt. Dies gilt auch umgekehrt: finanzschwache Gemeinden wissen nicht, welchen Betrag sie an das Land zum Lastenausgleich zahlen müssten und welchen Teil die anderen Gemeinden als Ressourcenausgleich übernehmen.

Auswirkungen der Transfers auf die Finanzkraft der Gemeinden

Insgesamt verteilt die bestehende Transferpolitik nicht nur Finanzmittel von den Gemeinden zu den Ländern, sondern führt auch zwischen den Gemeinden zu einer starken Umverteilung. Dies wird im aktuellen Gemeinde-Transferbericht des KDZ u.a. am Beispiel der Finanzkraft pro Einwohnerin bzw. Einwohner (EW) differenziert nach EinwohnerInnenklassen dargestellt. Die Finanzkraftausstattung aus dem primären Finanzausgleich zeigt eine gleich hohe Finanzkraft je EW bei den Gemeinden bis 2.500 EW, danach steigt die Finanzkraft kontinuierlich an, was auf die höheren gemeindeeigenen Steuern sowie ab 10.000 EW auch auf den abgestuften Bevölkerungsschlüssel zurückzuführen ist.

Abb. 2: Umlagenbelastung der Gemeinden nach Bundesland und Umlagenart, 2002 und 2011, in Euro pro Kopf
Quelle: Statistik Austria: Gemeindegebarung 2002 und 2011; KDZ: eigene Berechnungen 2013

Die durchschnittliche Finanzkraft pro EW liegt 2011 bei einer Gemeinde unter 2.500 EW bei rund € 1.000,- pro EW, während sie bei Gemeinden über 50.000 EW rund € 1.770,- pro EW beträgt. Nach Berücksichtigung aller Transferzahlungen wird im Gemeinde-Transferbericht gezeigt, dass die Finanzkraft pro EW in Gemeinden unter 500 EW um € 386,- ansteigt, wohingegen sie bei Gemeinden über 20.000 EW um rund € 350,- reduziert wird. Es findet eine Nivellierung der Finanzkraft statt, womit die aufgabenspezifische Last (z.B. aus zentralörtlichen Aufgaben) nicht berücksichtigt wird.

Reformoptionen in der Förder- und Transferpolitik

Ein moderner Finanzausgleich strebt ein Gleichgewicht zwischen Ausgleichs- und Effizienzzielen an. Derzeit steht im Transfersystem der Ressourcen- bzw. Finanzkraftausgleich gegenüber dem Lastenausgleich im Vordergrund. Weiters besteht durch den Finanzkraftschlüssel Intransparenz darüber, welche Beträge als Lastenausgleich an die Länder bzw. als Ressourcenausgleich zwischen den Gemeinden fließen.

Daraus folgenden einige Reformoptionen bzw. -erfordernisse:

  • Auf der Ebene der Länder und Gemeinden sollte eine Entflechtung der Transferbeziehung im Mittelpunkt stehen. Beispielsweise könnten die Länder die Finanzierung der Sozialhilfe und Krankenanstalten tragen, während die Gemeinden die Kinderbetreuung sowie die Musikschulen übernehmen. Damit soll die Aufgaben-, Ausgaben- sowie Finanzierungsverantwortung zusammengeführt werden.
  • Auf Gemeindeebene sollte künftig eine Vielzahl an Transfers durch einige wenige Transfers, mit dem Ziel eines Finanzkraftausgleichs, ersetzt werden. Dieser Ressourcenausgleich soll finanzschwache Gemeinden an 80% bis 90% der durchschnittlichen Finanzkraft heranführen.
  • Weiters sollte für den Lastenausgleich die Bereitstellung von Bedarfszuweisungsmitteln nach objektiven Kriterien (z.B. für Kinderbetreuungslasten, Integrationslasten, topografische Lasten) erfolgen.

Eine umfassende Reform des Förder- und Transfersystems bedarf einer Transferentflechtung zwischen Ländern und Gemeinden zur Verbesserung der Effektivität sowie einer Vereinfachung zur Steigerung der Effizienz und Transparenz.

Anmerkungen

  1. Vgl. dazu: Biwald, Peter; Haindl, Anita; Hödl, Clemens: Gemeinde-Transferbericht: Analyse 2002-2011 und Handlungserfordernisse. Wien 2013.
erschienen in: 
Forum Public Management 2013, 2, S. 16-18
Jahr: 
2013