Steuerung von Staat und Verwaltung. Wohin geht der Weg?

Die vielfältigen Leistungen des Staates und seine komplexen Verwaltungsstrukturen erfordern eine ganzheitliche Steuerung, welche die effektive Leistungserbringung und den Ressourceneinsatz auf qualitativ hohem Niveau durch Zielvereinbarungen, Messbarkeit, Berichtslegung und Transparenz garantiert. Aus KDZ Sicht stehen in diesem Zusammenhang in den nächsten Jahren vier Maßnahmenpakete an oberster Stelle der Reformen.

Integrierte wirkungsorientierte Steuerung

In Österreich dominiert derzeit die zweite Etappe der Haushaltsrechtsreform des Bundes die Diskussion um die integrierte wirkungsorientierte Steuerung. Dabei konzentriert sich die Haushaltsrechtsreform stark auf die haushaltstechnischen Aspekte. Die Aspekte der Wirkungsorientierung werden aber nur insofern behandelt, als sie „haushaltsrelevant“ sind. Im aktuellen Diskussionsprozess heißt dies, dass lediglich ausgewählte und abstrahierte Wirkungsinformationen in die Haushaltsdokumente, vor allem in den Voranschlag, einfließen werden. Wirkungsorientierung im KDZ Verständnis geht jedoch noch einen entscheidenden Schritt weiter.

Wirkungsorientierung im weiteren Sinne bedeutet die Optimierung der Steuerung öffentlicher Leistungserstellung auf Basis relevanter, möglichst zeitnaher Ergebnis- und Wirkungsinformationen, welche mit Kennzahlen und Indikatoren belegt werden können und vorgegebenen Zielsetzungen entsprechen. Diese ziel- und kennzahlenbasierte Steuerung betrifft mit sowohl die Ressourcen- als auch die Leistungsseite.

Wirkungsorientierung umfasst demnach ein ganzheitliches Steuerungskonzept, das die effektive Leistungserbringung auf qualitativ hohem Niveau durch Zielvereinbarung, Messbarkeit und Berichtslegung garantiert. Gleichzeitig werden jedoch auch die Ressourcen mit denselben Werkzeugen gesteuert, sodass durch die Wirkungsorientierung das Budget und die Leistungen gemeinsam betrachtet werden können. Leistungs- und Ressourcensteuerung müssen somit kohärent stattfinden. Zur Klärung der Methodik und zur Unterstützung der Ministerien sollte für die Bundesebene eine verantwortliche Wirkungscontrollingstelle aufgebaut werden.

Auf Ebene der Länder und Städte finden sich Ansätze von integrierter Steuerung mit der Balanced Scorecard, dem Kontraktmanagement oder der wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Die Bemühungen des Bundes, ein wirkungsorientiertes Budget zu erstellen, bringen eine neue Dynamik in die Diskussion und es stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Länder und Gemeinden das Beispiel des Bundes aufgreifen. Gerade in so vernetzten Bereichen wie zum Beispiel der der Gesundheits-, Bildungs- und Sozialpolitik zeigt sich nämlich, dass optimale Steuerung und auch die erforderlichen Effizienzsteigerungen wohl nur dann möglich sein werden, wenn sich alle Gebietskörperschaften auf ein integriertes System der wirkungsorientierten Steuerung mit gemeinsamen Standards einigen.

Schnittstelle Politik – Verwaltung

Wirkungsorientierung überschreitet die Grenzen der öffentlichen Verwaltung. Im Sinne des Public Governance agiert wirkungsorientiertes Steuern als Bindeglied zwischen Verwaltung und Politik. Die Politik soll auf Basis ausgewählter und verlässlicher Leistungs- und Wirkungsindikatoren die Verwaltung verstärkt aktiv steuern. Dies erfordert nicht nur eine neue Art des Denkens, des Planens und des Controllings, sondern führt auch zu erhöhter Transparenz der Verwaltung gegenüber der Politik und den BürgerInnen.

Eine integrierte Steuerung erfordert auch Leistungs- und Wirkungsinformationen für die Legislative. Da auf der Haushaltsseite durch die Globalbudgetierung weniger Detailinformationen für den Voranschlag zur Verfügung stehen werden, ist diese Informationsreduktion durch aussagekräftige und steuerungsrelevante Leistungs- und Wirkungsinformationen auszugleichen.

Dies erfordert ein neues Berichtswesen für Parlament, Regierung und BürgerInnen. Die Quantität der Informationen muss geringer werden, dafür aber die Qualität steigen, sodass Transparenz, Steuerung und Evaluierung möglich werden. Umfassende Schulungen für Politik und Verwaltung werden notwendig sein. Dies trifft selbstverständlich auch auf Länder und Gemeinden zu.

Rahmenvereinbarung zur Verwaltungssteuerung

Die oben genannten Aspekte der integrierten Steuerung sind derart weitgehend, dass eine Vereinbarung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich ist. Das E-Government-Gesetz, das die notwendigen Anpassungen der öffentlichen Verwaltung an das Informationszeitalter bestimmt, kann hier als gutes Beispiel herangezogen werden. Eine Rahmenvereinbarung oder ein Gesetz sollte die Verwaltungssteuerung verbindlich machen. Dabei sollen vor allem die Rahmenbedingungen geschaffen werden, dass alle Gebietskörperschaften moderne Steuerungsinstrumente einsetzen können und der Rahmen an Verfahren und Instrumenten des Public Managements zur integrierten Steuerung auf den verschiedenen Ebenen festgelegt wird.

Die Rahmenvereinbarung zur Verwaltungssteuerung soll insbesondere folgende Aspekte umfassen:

  • Bekenntnis zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung und Gesetzgebung. Ähnlich der Folgekostenabschätzung von Gesetzen sollten auch Ziele und Wirkungen bei der Gesetzeserstellung definiert werden.
  • Führen über Ziele und Ergebnisverantwortung.
  • Verknüpfen von fachlicher Ergebnisverantwortung mit der Verantwortung für den Ressourceneinsatz auf der Ebene der ausführenden Organisationseinheiten.
  • Bekenntnis und Förderung von Globalbudgets1.
  • Ausweisen von Kennzahlen, die zeitnah den Akteuren aller Ebenen zur Verfügung stehen.
  • Einbetten der Managementzyklen in alle Abläufe im Sinn eines ständigen Durchlaufens der Phasen des Planens, der Umsetzung, der Kontrolle sowie der Evaluierung.
  • Ausrollen der integrierten Steuerung auf Bund, Länder und Gemeinden.
  • Stärkung der Zusammenarbeit und des Informationsaustausches zwischen Bund, Ländern und Gemeinden.
  • Erstellung von Leistungsberichten und Durchführung periodischer Evaluierungen der Ergebnisse und Wirkungen.

Ausbau der Datenbasis

Steuern über Leistungs- und Wirkungsziele bedarf als Grundlage aussagekräftige Informationen. Dafür ist ein standardisiertes Set an Struktur-, Leistungs- und Wirkungsdaten von Bund, Ländern und Gemeinden unerlässlich. Die Praxis zeigt, dass Datenmaterial oft nur verwaltungsintern vorhanden ist und keine Vergleichbarkeit zwischen den Verwaltungsstellen besteht. So können sowohl Leistungen als auch Kosten von verschiedenen Sozialhilfeverbänden oder Sozialhilfeträgern innerhalb Österreichs derzeit nicht verglichen werden. Im Sinne von mehr Transparenz und gebietskörperschaftsübergreifender Nutzung vorhandener Daten bedarf es einer Zusammenführung dieser Informationen. Vor allem in zukünftig besonders kritischen Politikfeldern wie im Sozial- und Gesundheitsbereich, sind diese Informationen für die strategische Steuerung der Politikfelder unabdingbar.

Die Umsetzung dieser vier Maßnahmenpakete ist zentral für die zukünftige Steuerung von Staat und Verwaltung und ein wichtiger Meilenstein im Ausbau des Public Management. Selbstverständlich benötigt deren Umsetzung den politischen Willen und die Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Gemeinden, um die derzeitige „Föderalismusblockade“ im österreichischen Denken zu überwinden. Dann lässt sich integriertes gesamthaftes Steuern sukzessive umsetzen und Effektivitäts- und Effizienzpotentiale ausschöpfen.

Anmerkungen:

  1. Globalbudget bedeutet in diesem Zusammenhang, dass bestimmten Aufgabenbereichen oder Organisationseinheiten die Mittel für die Aufgabenerfüllung in Form einer globalen Netto-Gesamtsumme zugewiesen und beispielsweise höhere Ausgaben getätigt werden können, wenn diese durch zusätzliche Einnahmen finanziert werden. Dies umfasst auch eine Lockerung der Mittelbindung nach Inputkategorien und erfordert den Abschluss von Leistungsvereinbarungen (Kontrakten).
erschienen in: 
Forum Public Management 2009, 3, S. 4-5
Jahr: 
2009