Stadtregionen und die Neubewertung der regionalpolitischen Leitbilder

In letzter Zeit rücken vermehrt die Stadtregionen ins Zentrum des Interesses. Mit Blick auf die Sicherung des Wohlstandes in Österreich gilt es insbesondere die Potenziale der Stadtregionen als wichtige Wachstumsmotoren der Volkswirtschaft noch stärker zu nutzen und weiter auszubauen. Dies kann aber nur gelingen, wenn die Stadtregionen neben dem ländlichen Raum als eigenständige Raumeinheit wahrgenommen, gezielt unterstützt und gefördert werden. Hierfür sind zumindest vier grundlegende Herausforderungen zu bewältigen.

In Österreich gibt es – so eine aktuelle Studie der Technischen Universität Wien im Auftrag der ÖROK – 38 städtische Regionen, in denen knapp 70 Prozent der österreichischen Bevölkerung leben1. Diese Stadtregionen sind wichtige Motoren der Wirtschafts-, aber auch der Gesellschaftsentwicklung, konzentrieren sich doch in diesen städtischen Verdichtungsräumen fast 77 Prozent der österreichischen Arbeitsplätze. Während nunmehr zumindest durch die genannte Studie Stadtregionen als begrifflich konzeptionelle Raumeinheiten konkretisiert worden sind, spielen sie in der politischen Diskussion nach wie vor eine untergeordnete Rolle. Um die besonderen Potenziale der Stadtregionen in Österreich zu sichern und weiter auszubauen, gilt es nach unserer Einschätzung jedoch noch einige grundlegende Herausforderungen zu bewältigen.

Bewusstsein für die Stadtregionen schaffen

Während sich in Österreich der „ländliche Raum“ in der Vergangenheit als Raumtypus gut etabliert hat2 und es seinen Interessenvertretern über viele Jahre erfolgreich gelungen ist, dessen Bedeutung für Österreich herauszustreichen, die Notwendigkeit einer gezielten Förderung immer wieder neu zum Ausdruck zu bringen und entsprechende Unterstützung zu gewinnen, trifft dies für die Stadtregionen bislang noch nicht zu. Eher langsam wird man sich in Österreich überhaupt der Bedeutung dieser Stadtregionen bewusst. Als eigenständige Raumeinheit oder auch Handlungsebene werden sie noch kaum wahrgenommen. Anzeichen eines Paradigmenwechsels werden jedoch erkennbar. Nicht zuletzt dürfte die Lissabon-Strategie der Europäischen Union und die darin verankerte Erwartung, dass die großen metropolitanen Wachstumskerne die Rolle eines Motors für die Entwicklung der Volkswirtschaft übernehmen können, eine wichtige Rolle gespielt haben. Neben der Förderung der strukturschwachen Regionen gewinnen die stadtregionalen Wachstumspole immer mehr Aufmerksamkeit3. Unzweifelhaft ist, dass es in Österreich strukturschwache und im Vergleich unterdurchschnittlich entwickelte Regionen gibt, deren Zukunftsprognosen alles andere als rosig sind (z.B. gravierende Bevölkerungsverluste, wachsende Schwierigkeiten, die regionale Infrastruktur der Daseinsvorsorge aufrecht zu erhalten) und zu einer Destabilisierung dieser Regionen führen können. Dennoch sollte sich unser Blick nicht allein auf diese traditionellen Problemregionen richten. Damit die Österreichischen Stadtregionen eine eigenständige Verantwortungsgemeinschaft werden können und ihre ebenfalls wachsenden Herausforderungen (z.B. Bevölkerungszuwachs, Integration, Sicherung der wirtschaftlichen Prosperität bei gleichzeitiger Sicherung der Lebensqualität) bewältigen können, müssen die Stadtregionen zunächst als allseits akzeptierte Raumeinheit neben dem ländlichen Raum etabliert werden. Das erfordert eine Neubewertung der bisherigen regionalpolitischen Leitbilder; weniger in der Wissenschaft, eher noch in der praktischen Politik.

Kooperation in den Stadtregionen ausbauen

Die genannten 38 Stadtregionen sind mittels mehrerer Homogenitäts- und Funktionskriterien definierte, funktional stark verflochtene Raumeinheiten4, die letztlich aber aus eigenständigen Gemeinden bestehen. Die Herausforderung liegt damit auf der Hand, zwischen den mit weitgehenden Gestaltungskompetenzen ausgestatteten selbständigen Gemeinden Zusammenarbeit im Sinne der gesamten Stadtregion zu organisieren. Dies insbesondere deshalb, weil die administrativen Gemeindegrenzen in der Regel nicht mit den räumlichen Grenzen der städtischen Regionen in Österreich übereinstimmen und vielfältige Nutzungsverflechtungen ein gemeinsames Handeln erforderlich machen. Eine erste Ebene der Kooperation ist die gemeinsame Bereitstellung von kommunalen Leistungen – insbesondere der Daseinsvorsorge (z.B. in der Kinderbetreuung oder der Bildung) – in der Stadtregion. Auf diesem Gebiet gibt es schon viele sehr positive Beispiele5, wobei die Potenziale der Zusammenarbeit noch längst nicht ausgeschöpft sind6. Auch die Schaffung von fiskalischer Äquivalenz in der Stadtregion (alle Nutznießer öffentlicher Leistungen tragen gemeinsam zu deren Finanzierung bei) ist noch nicht gelungen.

Eine zweite und bislang noch wenig entwickelte Ebene der Kooperation betrifft die stadtregionale Entwicklungspolitik insbesondere in den Bereichen Siedlungsentwicklung, Verkehrsplanung, der Infrastrukturpolitik aber auch der Wirtschaft- und Standortpolitik (inkl. des Handels!). Kooperation bedeutet hier gemeinsame und für alle verbindliche strategische Entwicklungsplanungen für die gesamte Stadtregion zu erarbeiten, zu beschließen und auch gemeinsam umzusetzen. Dabei gilt es eine gesunde Balance zwischen lokalem/regionalem Wettbewerb und Gemeinschaftssinn zu finden: Wettbewerb fördert Innovation und kann eine Fundgrube für gute Ideen sein. Dort wo kleinräumiger Wettbewerb jedoch die Entwicklungschancen aller beeinträchtigt und zur Schwächung der Stadtregion führt, muss er begrenzt werden. Dies setzt wiederum voraus, dass der Nutzen der Kooperation für alle sichtbar wird und Kooperation nicht nur als „Einschränkung“ der eigenen Handlungsmöglichkeiten wahrgenommen wird.

Das Beispiel der Vision Rheintal zeigt hier einerseits einen konsequenten Prozess der Förderung der Bewusstseinsbildung für regionale Zusammenarbeit, aber auch die vom Land gezielte Förderung von Kooperationen zur Abstimmung von Entwicklungsplanungen in einem gemeinsamen Siedlungsraum.

Freiwilligkeit ist – nach unserer Erfahrung – eine der „Grundfesten“ der gemeinsamen Diskussion über die Gemeindekooperation der letzten Jahre. Und so ist zu vermuten, dass auch die anstehende Frage einer intensivierten Kooperation in den Stadtregionen diese Maxime nicht ernsthaft in Frage stellen wird. Angesichts der bislang eher bescheidenen Fortschritte auf dem Gebiet der Gemeindekooperation ist zu fragen, ob es für die anstehenden Herausforderungen ausreicht, allein auf die Vernunft der in den Stadtregionen handelnden politisch Verantwortlichen zu setzen? Die aktuellen Anreizstrukturen im politischen System sind jedenfalls nicht förderlich für ein mehr an Kooperation und bedürfen einiger Anpassungen. Jeder Bürgermeister/jede Bürgermeisterin ist gegenwärtig gut beraten, immer erst zu fragen, was nutzt es mir/meiner Gemeinde und weniger, wie profitiert die Region davon.

Neue Governance-Strukturen etablieren

Verbindliche und auf Dauer angelegte Zusammenarbeit braucht geeignete Instrumente aber auch Institutionen. In einigen Fällen – wenn beispielsweise eine Gemeinde Leistungen für andere erbringt – kann es ausreichend sein, diese Kooperation in der Form eines Vertrages zu fixieren. Für die stärker strategisch planerischen Aufgaben braucht es jedoch entsprechende – vor allem auch demokratisch legitimierte – Entscheidungsgremien, mit denen sichergestellt wird, dass die stadtregionalen Aufgabenstellungen auch gemeinsam gelöst und Chancen und Lasten gerecht auf alle verteilt werden.

Hierfür gibt es gut eingeführte und erprobte praktische Beispiele, wenn auch aus dem benachbarten Ausland. Als Klassiker sind die Region Stuttgart oder auch die Region Hannover anzusehen. Auch beim Projekt Regionext des Landes Steiermark wurde der Schaffung von neuen Governance-Strukturen der Zusammenarbeit von Gemeinden große Aufmerksamkeit geschenkt. Peter Weichhart hat in einer früheren FPM Ausgabe7 gangbare Wege für Österreich aufgezeigt.

Bundesweite Politik zur Förderung der Stadtregionen etablieren

Alle bisher genannten Herausforderungen sind letztlich nur zu bewältigen, wenn es gelingt, die Entwicklung der Stadtregionen zu einer gesamtösterreichischen Aufgabe zu machen. Dabei ist die Ausgangssituation für eine derartige stadtregionale Politik in Österreich alles andere als optimal: die politischadministrativen Strukturen sind durch eine stark ausgeprägte Kleinteiligkeit auf der Ebene der Gemeinden gekennzeichnet, die vertikal durch ein mehrfach gestuftes, und in Bezug auf Kompetenzverteilung, Finanzierung und Steuerung stark verflochtenes Governance-System überlagert sind. So werden gegenwärtig nicht alle planerischen Aufgaben von der gleichen Ebene der Gebietskörperschaften geregelt. Während die grundsätzliche Kompetenz der Raumordnung bei den Ländern liegt und der Bund selbst keine formelle Raumordnungskompetenz hat, liegen dort aber eine ganze Reihe von wichtigen Fachplanungskompetenzen.

Mit Blick auf die Realisierung einer integrierten stadtregionalen Politik bedarf es daher neben einer gezielten Förderung der Kooperation in den Stadtregionen auch und gerade einer verbesserten Abstimmung der Fachplanungen auf Bundes- und Landesebene und deren Verknüpfung mit den stadtregionalen Entwicklungskonzepten. Das Beispiel der Schweiz zeigt in diesem Zusammenhang, dass es auch in einem föderalen Staat gelingen kann, eine Politik für die städtischen Agglomerationen zu machen, ohne dabei den ländlichen Raum zu vernachlässigen8.
 

Anmerkungen:

  1. Vgl. dazu: ÖROK: Räumliche Entwicklungen in Österreichischen Stadtregionen. Wien 2009, S. 7f.
  2. Exemplarisch: Frey, René L.: Starke Zentren – starke Alpen. Wie sich die Städte und ländlichen Räume der Schweiz entwickeln können. Zürich. Leber, Nils: Ländliche Räume im Spiegel neuerer programmatischer Leitbilder der Raum und Regionalentwicklung. In: Ländlicher Raum, August 2008 [Quelle: http://www.laendlicherraum.at/article/articleview/67150/1/14404]; bzw. der Beitrag in Die Presse vom 14./15./16.08.2009 zu einer aktuellen Studie der Weltbank, die ganz dezidiert ein Überdenken der regionalpolitischen Leitbilder zugunsten der Förderung der Wachstumspole empfiehlt.
  3. Vgl. dazu: ÖROK: Räumliche Entwicklungen in Österreichischen Stadtregionen. Wien 2009.
  4. Vgl. dazu: Biwald, Peter; Hack, Hans; Wirth, Klaus: Kalkulation von Gebühren und Entgelten – Leitfaden für die Praxis (=Öffentliches Management und Finanzwirtschaft, Bd. 6). Wien, Graz 2006; auch die Plattform http://www.verwaltungskooperation.at.
  5. Wichtige Themen wären etwa die Überwindung des nach wie vor bestehenden „Feuerwehr-Föderalismus“, die konsequente Abstimmung des Baus von Infrastruktur (z.B. Sport, Freizeitinfrastruktur) oder auch eine konsequente Zusammenfassung der verwaltungsinternen Systemleistungen (z.B. EDV Support, Buchhaltung, Personalverrechnung, Bauhöfe etc.).
  6. Vgl. dazu: Weichart, Peter: Regionalplanung für Ballungsgebiete – ein Handlungsfeld von nationaler Bedeutung. In: FPM Sondernummer 2009, 1, S. 15-22.
  7. Vgl. dazu: Wirth, Klaus: Die Region als Stadt der Zukunft? In: FPM SN 2009, 1, S. 28-33.
erschienen in: 
Forum Public Management 2009, 3, S. 10-12
Jahr: 
2009