Stadt, Land, Raum – Zur Koexistenz von Stadtregionen und ländlichem Raum

Angesichts sich verändernder sozio-ökonomischer Rahmenbedingungen bedarf das Verhältnis von Stadtregionen und ländlichem Raum einer Neubestimmung. Aus ökonomischer Sicht sollte dabei anstelle der bislang in der österreichischen Raumplanung bestehenden Fiktion eines gleichberechtigten Nebeneinanders beider Regionstypen, den Stadtregionen, unter wirtschaftlichen Wachstumsaspekten, Vorrang gegenüber dem ländlichen Raum zukommen.

Neue Herausforderungen für Städte und den ländlichen Raum

Das zukünftige Verhältnis von Stadtregionen und ländlichem Raum hängt maßgeblich von den aktuellen Herausforderungen ab, mit denen sich beide Raumtypen konfrontiert sehen. Zu den neuen Herausforderungen zählt dabei zum einen die sich aus dem stetigen Prozess der (wirtschaftlichen) Globalisierung ebenso wie der voranschreitenden europäischen Integration ergebenden Anforderungen, die nicht nur zu neuen Nachbarn und neuen (potenziellen) Verbündeten, sondern auch – v.a. aus Sicht der Städte – zu neuen Konkurrenten führen. Aber auch der Strukturwandel hin zur Informations- und Wissensgesellschaft, der u.a. mit einer wachsenden Nachfrage nach (hoch) qualifizierten Arbeitskräften verbunden ist, ebenso wie der demografische Wandel, der mit einem regionalen Nebeneinander von Bevölkerungswachstum, -stagnation und -schrumpfung einhergeht, sind hier zu nennen. Zu den neuen Herausforderungen zählt schließlich ebenso die Veränderung in den ökologischen Rahmenbedingungen, mit denen sich die Notwendigkeit zu einem Übergang hin zu postfossilen Wirtschafts- und Siedlungsstrukturen im städtischen wie im ländlichen Raum verbindet. Gerade bezogen auf letzteres dürfte die bislang wenig gesteuerte Siedlungsentwicklung in Österreich mit der Folge einer im internationalen Vergleich sehr kleinteiligen Siedlungsstruktur den zukünftigen Anpassungsbedarf eher noch vergrößern. In der Summe lassen die genannten Herausforderungen zudem erwarten, dass es neben zunehmender Ressourcenverknappung und damit steigenden Nutzungskonflikten zu einer Intensivierung von Urbanisierung und Regionalisierung bei gleichzeitig wachsender wirtschaftlicher Polarisierung zwischen städtischen Ballungsräumen und ländlichen Gebieten kommen wird. Damit verfestigen sich einerseits bestehende wirtschaftliche Disparitäten zwischen beiden Raumtypen, andererseits kann darin aber auch eine Notwendigkeit zur Neubestimmung des Verhältnisses von Stadtregionen und ländlichem Raum gesehen werden.

Bedeutungsverlust der Stadt zugunsten der Region

Ausgangspunkt einer solchen Neubestimmung muss dabei aus ökonomischer Sicht die Erkenntnis sein, dass im Zeitalter von Globalisierung und Wissensökonomie die städtischen Ballungsräume mehr denn je den Motor der wirtschaftlichen Entwicklung des gesamten Landes bilden. Auch Österreich stellt hier keine Ausnahme dar – im Gegenteil: So werden bereits aktuell rund zwei Drittel der jährlichen Wirtschaftsleistung des Landes in den städtischen Zentren erbracht. Gegenwärtig wie in Zukunft stehen dabei wissensbasierte und innovationsintensive Industrie- und Dienstleistungsbetriebe im Mittelpunkt dieses Wertschöpfungsprozesses, die wiederum eines besonderen Umfeldes bedürfen. Dazu zählen Netzwerke gut ausgebildeter und spezialisierter Arbeitskräfte („kreative Klasse“), leistungsfähige Zulieferbetriebe, ebenso wie institutionalisierte Möglichkeiten des wechselseitigen Lernens mit dem Ergebnis von technischen und wissensbezogenen Spillovers. Die Großstadt bzw. der städtische Kern allein bietet jedoch oftmals nicht die Voraussetzungen für die Entstehung entsprechender Netzwerke und Cluster als notwendiger Grundlage innovativen Wirtschaftens. Die Folge dieser mit dem Prozess der Globalisierung und dem Wandel hin zur Wissensgesellschaft verbundenen Veränderung in den Rahmenbedingungen ist eine Hervorhebung der urbanen Agglomerationsräume als den maßgeblichen Trägern der Wirtschaftsdynamik eines Landes. Verbunden mit dieser Aufwertung der Agglomerationsräume ist jedoch zugleich ein Bedeutungsverlust der Stadt zugunsten der Region als aus ökonomischer Sicht zukünftig relevanter Raumeinheit für die Erzeugung wirtschaftlichen Wachstums.

Regionale Wachstumsbündnisse

Mit der Verschiebung des Fokus weg von der „Stadt“ und hin auf die „Region“ ist die Einsicht verknüpft, dass zur Steigerung der wirtschaftlichen Standortattraktivität ebenso wie der Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit die Bildung von regionalen „Wachstumsbündnissen“ erforderlich ist. Nicht zufällig fällt in diesem Zusammenhang das Stichwort der „regionalen Lissabon-Strategie“ mit dem Ziel einer stärkeren Verknüpfung von Städten bzw. Stadtregionen mit ihren ländlichen Verflechtungsräumen zu prosperierenden Wissensregionen. Kernelement einer solchen Strategie ist die Entwicklung eines Vernetzungskonzepts, welches unter Ausnutzung der funktionalen Spezialisierungsmöglichkeiten einzelner Teilräume auf eine Steigerung des Wirtschaftswachstums für den Gesamtraum ausgelegt ist. Eine Herausforderung stellt in diesem Zusammenhang v.a. die als notwendig erachtete Modifikation der in räumlicher Hinsicht bestehenden politisch-administrativen Verantwortungsstrukturen dar. So wird in der Literatur die Etablierung von regionalen „Governance-Strukturen“ als Voraussetzung zur Realisierung solcher regionalen Wachstumsbündnisse genannt. Damit soll eine räumliche Anpassung der administrativen Strukturen an die schon vorhandenen wirtschaftlichen Verflechtungsstrukturen erreicht werden, um wachstumsrelevante Synergien über bestehende administrative Grenzen hinweg nutzen zu können.

„Zur Steigerung der wirtschaftlichen Standortattraktivität ist die Bildung von regionalen Wachstumsbündnissen erforderlich.“

Offen bleibt in der sich mit diesem Gegenstand beschäftigenden Literatur bislang allerdings, wie solche Wachstumsbündnisse institutionell ausgestaltet und auf welche inhaltlichen Handlungsfelder diese konzentriert sein sollen. Auch sind die Vorstellungen davon, welche Rolle ländliche Räume im Verhältnis zu Stadtregionen innerhalb solcher Bündnisse spielen können, meist wenig konkret. Klarheit scheint hier nur insofern zu bestehen, dass über traditionelle Kooperationsfelder auf der kommunalen Ebene hinaus (z.B. in Form von Ver- und Entsorgungsgemeinschaften, Verkehrsverbünden oder gemeinsamen Flächennutzungsplänen) zukünftig auch solche Handlungsfelder wie ein regionales Risikomanagement, eine gemeinsame Daseinsvorsorge, aber auch die Förderung regionaler Identitätsbildungsprozesse in den Mittelpunkt von regionalen Governance-Prozessen treten sollten. Es geht somit um „überregionale Partnerschaften“, die über die klassischen Stadt-Umland-Kooperationen oder auch die kleinräumiger angelegte interkommunale Zusammenarbeit im ländlichen Raum hinausgehen.

Voraussetzungen für eine effektive Partnerschaft

Obwohl die einzelnen Handlungsfelder solcher regionalen Wachstumsbündnisse noch einer näheren inhaltlichen Konkretisierung bedürfen, kann eines jedoch bereits jetzt festgestellt werden: Um aus Sicht des ländlichen Raums in diesen Kooperations- und gemeinsamen Verantwortungsstrukturen als Partner „auf Augenhöhe“ agieren zu können, bedarf es einer an Effizienzzielen ausgerichteten Reorganisation der administrativen Strukturen des ländlichen Raums. D.h. der potenzielle Zusatznutzen, den eine engere Kooperation von Stadtregionen und angrenzendem ländlichen Verflechtungsraum unter Wachstumsaspekten verspricht, kann nur unter der Bedingung einer annähernd symmetrischen Partnerstruktur realisiert werden. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die möglichen Kooperationsgewinne nicht ausgeschöpft werden, da ein vergleichsweise kleinteilig strukturierter und organisatorisch zersplitterter ländlicher Raum der latenten Dominanz des städtischen Raums kein adäquates Gegengewicht bildet. Um die Handlungsfähigkeit des ländlichen Raums in Österreich zu erhöhen, bieten sich verschiedene Reformmaßnahmen an: Hierzu zählt zum einen der Abbau von kleinteiligen Strukturen durch die Adaptierung der Zahl und Funktionen von zentralen Orten an die sich verändernde Bevölkerungsentwicklung im Raum. Auch ist hier an die Realisierung von überörtlichen Ergänzungs- und Bündelungseffekten etwa im Bereich der infrastrukturellen Daseinsvorsorge zur Vermeidung von Auslastungs- ebenso wie Versorgungsproblemen zu denken. Schließlich stellt die Durchführung von Gebietsreformen ein zweckdienliches Instrument dar, um das Handlungsvermögen des ländlichen Raums zu erhöhen.

Das gleichberechtigte Nebeneinander ist eine Illusion

Die Stärkung des ländlichen Raums durch entsprechende Strukturreformen oder auch sonstige Fördermaßnahmen hat allerdings auch Grenzen. Sie sind v.a. dort erreicht, wo die Existenz von Negativspiralen die ökonomische Realität bestimmt, wie dies insbesondere auf die peripheren ländlichen Gebiete mit ihren stark limitierten Kräften für eine tragfähige Eigenentwicklung zutrifft. Mit dieser Sichtweise wird eine kritische Gegenposition zum Raumentwicklungskonzept der Europäischen Union (EUREK) bezogen, welches explizit eine Stärkung der regionalen Eigenkräfte in den agglomerationsfernen Räumen als Motor einer ausgeglichenen Raum- und Siedlungsstruktur vorsieht. Dem liegt die – auch in Teilen der Regionalökonomie anzutreffende – Annahme zugrunde, dass alle Regionstypen über spezifische Vorteile im Standortwettbewerb verfügen, die nur entsprechend erkannt und genutzt werden müssen.

„Das bisherige nationale Raumentwicklungskonzept enthält keine griffige Formel für die gemeinsame Entwicklung von Stadtregionen und ländlichem Raum.“

Auch dem bislang gültigen Österreichischen Raumentwicklungskonzept (ÖREK 2001) lag diese Vorstellung mehr oder weniger explizit zugrunde, die jedoch in erster Linie einer auf räumlichen Ausgleich und weniger auf regionales Wachstum ausgerichteten Philosophie entspringt. In Anbetracht dessen kann es nicht überraschen, dass das bisherige nationale Raumentwicklungskonzept in Österreich keine „griffige“ Formel für die gemeinsame Entwicklung von Stadtregionen und ländlichem Raum enthalten hat. Dies dürfte u.a. auch eine Folge der bestehenden föderalen Kompetenzverteilungsstrukturen im Bereich der Raumplanung sein, bei der die Bundesebene keine klaren Rahmenvorgaben für die Entscheidungen auf Landes- und Gemeindeebene macht.

Förderpolitik für den ländlichen Raum muss auf den Prüfstand

Der Tatbestand, dass die Vorstellung von einer gleichberechtigten Koexistenz von Stadtregionen und ländlichem Raum aus Sicht der wirtschaftlichen Entwicklung beider Raumtypen bislang eine unerfüllte Hoffnung geblieben ist, sollte auch zum Anlass genommen werden, die bisherige Förderpolitik für den ländlichen Raum einer grundsätzlichen Überprüfung zu unterziehen. Dabei kann rückblickend nicht nur die Effektivität einer auf Abbau von ökonomischen Disparitäten ausgerichteten Regionalpolitik auf Bundes- wie auf Landesebene angesichts weitgehend ausbleibender regionaler Konvergenzprozesse kritisch hinterfragt werden. Darüber hinaus ist auch der implizite Grundkonsens der Raumentwicklung in Österreich, nämlich dass das gesamte Land als Siedlungsraum mit gleichwertigen Versorgungs- und Zugangsbedingungen entwickelt und erhalten werden soll, grundlegend in Frage zu stellen. Dies gilt umso mehr, wie eine Realisierung dieser Zielsetzung nur mittels eines erheblichen Mitteltransfers von den wirtschaftlich prosperierenden Regionen (in der Regel den Stadtregionen) in die wirtschaftlich rückständigen Regionen (v.a. den ländlich peripheren Gebieten) möglich wäre. Ein solcher räumlicher Umverteilungsprozess ist jedoch unter Wachstumsaspekten mit erheblichen Opportunitätskosten verbunden, da die hierfür erforderlichen Transfermittel gerade dort entzogen werden, wo sie räumlich gesehen den größten Grenzertrag liefern (in aller Regel in den städtischen Ballungsräumen). Eine ökonomisch zweckmäßigere Alternative zu einer auf Ausgleich ausgerichteten Förderstrategie stellen demgegenüber solche regionalpolitischen Maßnahmen dar, die konsequent auf eine Anbindung des ländlichen Raums an die (wirtschaftskräftigeren) Stadtregionen abzielen. Gleichzeitig gilt, dass überall dort, wo keine Eigenkräfte für den wirtschaftlichen Aufholprozess im ländlichen Raum aktiviert werden können, die „passive Sanierung“ einer aktiven Regionalförderung vorzuziehen ist.

Neugestaltung des Finanzausgleichs dringend erforderlich 

Neben der bisherigen Ausrichtung der Regionalpolitik ist auch die bestehende Ausgestaltung des Finanzausgleichs mit Blick auf das Verhältnis von Stadtregionen und ländlichem Raum auf den Prüfstand zu stellen. Hierbei ist v.a. die wiederholte Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels kritisch zu bewerten: Mit der daraus resultierenden, fiskalischen Begünstigung der kleineren Gemeinden im ländlichen Raum werden nicht nur die Unterschiede in der Aufgabenerfüllung und die damit verbundenen Mehrkosten der größeren Städte in den urbanen Verdichtungsräumen nur unzureichend berücksichtigt.  Darüber hinaus widerspricht die vorgenommene Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels auch regionalökonomischen Überlegungen, aus deren Sicht die (größeren) Städte gerade jene räumlichen Einheiten repräsentieren, die aufgrund von marktbezogenen Ballungswirkungen und wissensbezogenen Synergieeffekten den entscheidenden Beitrag zum gesamtwirtschaftlichen Wachstum in Österreich leisten. In Anbetracht dessen stellt nicht eine Begünstigung der kleineren Gemeinden des ländlichen Raums, sondern vielmehr eine Erhöhung des „fiskalischen Selbstbehalts“ von Städten bzw. Stadtregionen die ökonomisch zweckmäßige Reformmaßnahme dar. Des Weiteren kann festgestellt werden, dass die im aktuellen Finanzausgleichsgesetz (FAG 2008) enthaltenen Anreize zugunsten von vermehrten interkommunalen Kooperationen zwar grundsätzlich in Einklang mit den Überlegungen zu den regionalen Wachstumsbündnissen stehen. Die mit dem FAG 2008 zugleich verbundene fiskalische Begünstigung der kleineren (ländlichen) Gemeinden setzt jedoch in der Tendenz einen negativen Anreiz für die Umsetzung entsprechender Kooperationen. Schließlich ist die unzureichende kommunale Steuerautonomie zu bemängeln, die v.a. aus Sicht von Städten und Stadtregionen angesichts eines fehlenden (Kommunalsteuer) bzw. gedeckelten Hebesatzrechtes (Grundsteuer) zu einer unzweckmäßigen Beschränkung der eigenen Finanzierungsbasis für wachstumsrelevante Infrastrukturleistungen führt und daher ebenso dringend reformbedürftig ist.

AutorInnen:

  • FH-Prof. Dr.habil. Thomas Döring hat die Professur für Volkswirtschaftslehre mit Schwerpunkt öffentliche Finanzwirtschaft am Studienbereich Wirtschaft der Fachhochschule Kärnten inne und ist Leiter des Forschungszentrums für Interregionale Studien und Internationales Management (isma).
erschienen in: 
Forum Public Management 2011, 1, S. 15-19
Jahr: 
2011