Risikominimierung durch mittelfristige Planung

Gemeinden sind mit einer ganzen Reihe an Risiken in den verschiedensten Bereichen konfrontiert. Viele der bestehenden Risiken werden nur bei einer mittel- bis langfristigen Betrachtung sichtbar, haben jedoch gravierende Auswirkungen auf die finanzielle Situation einer Gemeinde. Insofern kann eine mittelfristige Planung zur Risikominimierung beitragen.

Grundsätzlich werden die Gemeindefinanzen von sehr vielfältigen Faktoren beeinflusst, so beispielsweise von der Arbeitsplatzsituation im Ort, von demografischen Entwicklungen oder von politischen Entscheidungen, um nur einige zu nennen. Insbesondere im sozio-demografischen Bereich bestehen vielfältige Risiken. Hier einige Beispiele:

  • Durch Veränderungen in der Altersstruktur kommt es zu einem erhöhten Bedarf von Fördermaßnahmen für SeniorInnen, gleichzeitig sinken oder stagnieren häufig die Schülerzahlen, was Änderungen in der Infrastrukturleistung nach sich zieht.
  • Gleichzeitig wirkt sich auch die Bevölkerungsentwicklung auf die Gemeindefinanzen aus, da es in stark wachsenden Gemeinden zu verstärkten Infrastrukturbedarfen, in stark schrumpfenden Gemeinden hingegen zu Auslastungsproblemen kommt.1
  • Auch die sich verändernden Familienstrukturen sowie die Erwerbstätigkeit von Frauen wirken sich auf das Leistungsangebot der Gemeinde – z.B. aufgrund der veränderten Nachfrage nach Kinderbetreuungseinrichtungen – aus.

Doch auch politische Entscheidungen bzw. per Gesetz vorgeschriebene höhere Leistungsstandards (z.B. Verringerung der Klassenschülerhöchstzahl, Gratis-Kinderbetreuung für 5jährige, Mülldeponie) und Veränderungen in der Leistungspalette (z.B. Einführung der Nachmittagsbetreuung) engen den Finanzrahmen von Gemeinden zunehmend ein. Die hier genannten Risikofaktoren sind oftmals nur schwer zu fassen und es besteht eine Reihe an Ungewissheiten. Insofern ist es wichtig, entsprechende Instrumentarien zu verwenden, welche solche Risikobereiche abbilden und dabei unterstützen, die Risiken in einer mittelfristigen Planung zu berücksichtigen. Das KDZ beschäftigt sich bereits seit mehreren Jahren mit Mittelfristplanungen, wobei im Nachfolgenden die mittelfristige Finanzplanung und die Bonitäts-und Risikoanalyse sowie die mittelfristige Finanz-und Leistungsplanung im Kinderbetreuungsbereich herausgestrichen werden.

Mittelfristige Finanzplanung sowie Bonitäts- und Risikoanalyse

Die mittelfristige Finanzplanung2 ermöglicht eine Einschätzung zur zu-künftigen finanziellen Entwicklung einer Gemeinde. Die Bonitäts-und Risikoanalyse3 ist ein Instrument zur Analyse und Planung der finanziellen Situation einer Gemeinde. Dabei wird den Gemeinden und Städten die Möglichkeit gegeben, ihre eigene Finanzlage zu bewerten und sich an Referenzwerten zu orientieren. Hierzu werden mehrere Kriterien und Indikatoren zur Beurteilung der Finanzlage der Gemeinde auf Basis des Rechnungsquerschnittes sowie der Finanzgebarungsstatistik verwendet. Wichtige Planungsgrundlage für die mittelfristige Finanzplanung ist die laufende Gebarung. Dabei gilt es einzuschätzen, wie sich die Einnahmen- und Ausgabenarten in den nächsten Jahren entwickeln werden. Es geht jedoch nicht darum, die bisherigen Entwicklungen fortzuschreiben, sondern darum, auf zukünftige Ereignisse zu reagieren und etwaige Risiken einzuschätzen.

Die wichtigsten Einnahmenbereiche der laufenden Gebarung werden dabei insbesondere von folgenden Risiken beeinflusst:

  • Eigene Steuern: Wichtigstes Standbein ist hier die Kommunalsteuer, welche jedoch an die Arbeitsplatzsituation geknüpft ist. Sollte es – so wie jetzt durch die aktuelle Wirtschaftskrise – zu einem verstärkten Arbeitsplatzabbau kommen, wird sich dies auch auf die Gemeindefinanzen deutlich auswirken.
  • Ertragsanteile: Auch die Höhe der Ertragsanteile ist von der Wirtschaftsleistung abhängig und wird sich in den Jahren 2009 und 2010 negativ entwickeln. Das BMF bietet deshalb Prognosen zur Entwicklung der Ertragsanteile bis zum Jahr 2013.
  • Gebühren und Leistungseinnahmen: Durch den politischen Druck im letzten Jahr wurde in vielen Gemeinden ein Gebührenstopp beschlossen, welcher jedoch die Gemeindefinanzen zusätzlich belastet. Durch den Ausbau der Kinderbetreuung (vermehrt Ganztagsplätze, Betreuungsplätze für 0-2jährige) ist beispielsweise von zusätzlichen Einnahmen auszugehen.

Auf die wichtigsten Ausgaben wirken vor allem folgende Risikobereiche ein:

  • Personalausgaben: Ein optimierter Einsatz von Personal kann dazu beitragen, die Personalausgaben nachhaltig zu senken. Wichtig bei der Planung der Personalausgaben ist auch das Ausmaß der von der Gemeinde selbst erbrachten Leistungen. So kann es durch Aufgabenkritik oder Prozessoptimierungen zu Einsparungen im Personalbereich kommen, hingegen ist durch den Ausbau der Kinderbetreuung, beim Ausbau von Leistungsangeboten oder bei Insourcing mit zusätzlichem Personal zu rechnen.
  • Verwaltungs-und Betriebsaufwand: Auch in diesem Bereich gilt es, Einsparungspotenziale zu nutzen. So wird immer häufiger das Thema des Leistungs-Insourcings angesprochen, wodurch es nachhaltig zu Einsparungen im Sachaufwand kommen kann.
  • Transferleistungen: Dieser Bereich ist zwar von den Gemeinden selbst nicht beeinflussbar, die dadurch entstehenden Mehrbelastungen wirken sich jedoch negativ auf das finanzielle Gleichgewicht der Gemeinde aus und müssen daher jedenfalls in die Planung miteinbezogen werden.

Dabei muss darauf hingewiesen wer-den, dass zukünftige Entwicklungen nur in den seltensten Fällen vorhergesagt werden können, weshalb es sinnvoll ist, verschiedene Szenarien (von positiver Einschätzung bis zum Worst-Case-Szenario) zu betrachten.

Ein weiterer wichtiger Bereich der mittelfristigen Finanzplanung – neben der Einschätzung zur Entwicklung der laufenden Gebarung – ist die Erarbeitung eines mittelfristigen Investitionsplans, welcher die Prioritätensetzung im Investitionsbereich sowie die Abstimmung der gewünschten Investitionspolitik mit den finanziellen Handlungsoptionen bzw. den Zielen einer erforderlichen Haushaltskonsolidierung umfassen sollte. Darin wer-den jene Investitionen erfasst, die mit Mitteln des außerordentlichen Haushalts gedeckt werden und er umfasst einmalige, nicht regelmäßig wieder-kehrende Investitionen bzw. Vorhaben, die im ordentlichen Haushalt Deckung finden. Dabei ist es von Bedeutung, nicht nur die Investitionskosten (z.B. Planungs-und Baukosten) und die Ausfinanzierung der Investition, sondern auch die Folgeeinnahmen und -ausgaben in der mittelfristigen Finanzplanung zu berücksichtigen.

Abb. 1: Planungsparameter im KDZ Praxisplaner "Mittelfriestige Finanz- und Leistungs-planung in der Kinderbetreuung"
 Quelle: KDZ (2009) 

Mittelfristige Finanz-und Leistungsplanung im Kinderbetreuungsbereich

Diese mittelfristige Finanz-und Leistungsplanung4 ist ein Planungsinstrument im Kinderbetreuungsbereich und ermöglicht eine Planung nicht nur anhand der aktuellen Finanzdaten, sondern auch auf Basis sich verändernder Leistungsindikatoren (z.B. Betreuungsquote, Verhältnis Halb-tags-/Ganztagsbetreuung, Gruppengröße). Dabei werden eigene Praxisplaner für die Bereiche Kinderkrippe, Kindergarten, Hortbetreuung sowie Nachmittagsbetreuung in Volksschulen und Hauptschulen zur Verfügung gestellt. Die Abbildung auf der nächsten Seite zeigt die in der mittelfristigen Finanz-und Leistungsplanung im Kinderbetreuungsbereich verwendeten Indikatoren und deren Einsatz im mittelfristigen Zeitraum. Die Änderung jedes einzelnen Parameters wirkt sich auch auf die Ausgaben im Kinderbetreuungsbereich aus, wodurch die Planbarkeit in diesem Bereich deutlich verbessert wird. Selbst die aktuelle, sich verändernde gesetzliche Grundlage kann berücksichtigt werden.

Die Abbildung zeigt, dass in diesem Beispiel in der mittelfristigen Planung mit Änderungen mehrerer Parameter gerechnet wird. So kommt es trotz rückgängiger Kinderanzahl zu einem Anstieg des Personalbedarfs, da der Anteil der ganztagsbetreuten Kinder sowie die Öffnungswochen im Jahr erhöht werden. Gleichzeitig wird in diesem Beispiel einer steirischen Gemeinde damit gerechnet, dass die Elternbeiträge komplett wegfallen, hingegen die Transferzahlungen der Länder entsprechend der neuen Gesetzeslage ansteigen. Im konkreten Fall kommt es gemäß der hier vorliegenden Planung zu folgendem Ergebnis:

  • Obwohl der durch den „Gratis-Kindergarten“ induzierte leichte Anstieg des Bedarfes (Zunahme der Anzahl der betreuten Kinder) im Jahr 2009 durch das bestehende Angebot abgedeckt werden kann und aufgrund des gleich bleibenden Personals nur geringfügig Mehrkosten entstehen, steigt der Netto-Finanzierungsbedarf von rund € -619 Tsd. im Jahr 2008 auf rund € -765 Tsd. im Jahr 2009. Aus-schlaggebend dafür ist der Entfall der Elternbeiträge. Dieses Defizit kann durch die als Ausgleichsmaßnahme konzipierten erhöhten Transferzahlungen des Landes nicht aus-reichend kompensiert werden.
  • Im Jahr 2010 wird durch den Ausbau des Leistungsangebotes ein weiterer sprunghafter Kostenanstieg erwartet, wodurch der Netto-Finanzierungsbedarf auf rund € -840 Tsd. steigt. Ausschlaggebend dafür sind in erster Linie die sprungfixen Personalkosten in Abhängigkeit der Gruppenanzahl.

Mittelfristplanung als Instrument des Risikomanagements

Die beiden hier dargestellten Instrumentarien stellen Instrumente dar, mit welchen man Risiken aktiv begegnen und diese in die mittelfristige Planung mit einbeziehen kann. Sie zeichnen sich als wichtiges Instrument im Rahmen eines Risikomanagements aus und tragen damit zur Verringerung von Risiken bei.

Anmerkungen:

  1. Vgl. hierzu: Bauer, Helfried; Hochholdinger, Nikola; Mitterer, Karoline: Theoretische und empirische Abhängigkeiten der Gemeindefinanzen von demografischen Entwicklungen in Österreich. Wien 2008.
  2. Die mittelfristige Finanzplanung ist über die KDZ-Mitgliederplattform abrufbar.
  3. Die Bonitäts- und Risikoanalyse ist über die KDZ-Mitgliederplattform sowie über die Plattform „Praxisplaner“ abrufbar.
  4. ebenda.
erschienen in: 
Forum Public Management 2009, 1, S. 6-8
Jahr: 
2009