Herausforderung Pflegefinanzierung: Strukturreformen notwendig!

Städte und Gemeinden sind in den letzten Jahren mit massiv steigenden Ausgaben im Bereich der Sozialhilfeumlage konfrontiert. Bei gleichzeitigem Rückgang der Einnahmen im Zuge der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise im Zeitraum 2008 bis 2010 wurden die finanziellen Spielräume (z.B. für kommunale Investitionen) dadurch immer knapper. Die Gemeinden werden diese großen Transfersteigerungen im Bereich der Sozialhilfe nicht mehr lange kompensieren können (siehe dazu Abbildung 1).

Abb. 1: Entwicklung wesentlicher Positionen der laufenden Gebarung[1]; Summe Österreichischer Gemeinden; 2005 bis 2014
Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzstatistik, 2010. KDZ: eigene Berechnungen (Februar-Prognose), 2011

Ursachen für die steigende Sozialhilfeumlage

Als Grund für die steigende Sozialhilfeumlage der Gemeinden können die allgemein steigenden Sozialausgaben angeführt werden, die wiederum auf den demografischen Wandel und gesellschaftliche Veränderungen zurückgeführt werden können. Diese Trends bewirken, dass vor allem die Ausgaben für die Pflege stark steigen. Dass aber die Gemeinden (ebenso wie die Länder) besonders stark vom zusätzlichen Finanzierungsbedarf betroffen sind, hängt mit der unzureichenden Valorisierung des Pflegegeldes zusammen.

"Die Gemeinden werden die großen Transfersteigerungen nicht mehr lange kompensieren können."

Das Pflegegeld ist eine bedarfsorientierte finanzielle Unterstützung von Pflegebedürftigen zur Finanzierung von Pflegeleistungen. Erst wenn es Pflegebedürftigen nicht mehr zumutbar ist, die Pflege aus ihren eigenen finanziellen Mitteln zuzüglich des Pflegegeldes zu finanzieren, werden sie durch die Sozialhilfe unterstützt. Während die Kosten der Pflege stetig steigen, wurde

das Pflegegeld in den letzten Jahren aber nicht im selben Ausmaß angepasst. So müssen die Pflegebedürftigen einen immer größer werdenden Teil der Pflegekosten aus eigenen Mitteln finanzieren. Da eigene Mittel zumeist nur beschränkt vorhanden sind, und durch die Abschaffung der Regresspflicht[2] auch keine Angehörigen zur Pflegefinanzierung herangezogen werden können, müssen Pflegebedürftige immer öfter durch die Sozialhilfe unterstützt werden. Diese Unterstützung erfolgt meist in Form von Sachleistungen (etwa Zuschüsse für Heimplätze, Ko-Finanzierung bei Mobilen Diensten etc.), welche von den Ländern und Gemeinden zu finanzieren sind.

Das Pflegegeld hingegen, ist als reine Geldleistung zu verstehen. Da Geldleistungen (in Form des Pflegegeldes) vom Bund finanziert werden, während Sachleistungen von den Ländern und Gemeinden zu finanzieren sind, wird in Abbildung 2 deutlich, warum die Sozialausgaben der Länder und Gemeinden in den letzten Jahren so stark gestiegen sind. Der Anteil der Sachleistungsfinanzierung hat stetig zugenommen.

Abb. 2: Entwicklung der Ausgaben des Bundes und der Länder in der Pflegevorsorge[3]
Quelle: Mühlberger; Knittler; Guger: Finanzierung der Pflegevorsorge, 2008, S. 34. BMASK: Pflegevorsorge-Bericht der Jahre 2007-2009. KDZ: eigene Berechnungen, 2011

Bund unterstützt durch Pflegefonds

Zur Entlastung der Länder und Gemeinden soll rückwirkend ab 2011 ein „Pflegefonds“ eingeführt werden. Dieser wird zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von den Ländern und Gemeinden finanziert. Für den Zeitraum 2011 bis 2014 sollen insgesamt € 685 Mio. zur Verfügung stehen. Für 2011 ist z.B. die Ausschüttung von € 100 Mio. an die Länder und Gemeinden vorgesehen, die wiederum zu einem Drittel von Ländern und Gemeinden finanziert werden müssen. Netto verbleibt 2011 also ein Zuschuss von ca. € 66 Mio. Im Vergleich dazu: Die Transferzahlungen der Gemeinden an Träger des öffentlichen Rechts sind von 2010 auf 2011 um € 228 Mio. gestiegen, die Sozialhilfeumlage der Gemeinden um ca. € 91 Mio. und alleine die inflationsbedingte Steigerung der Nettoausgaben der Länder für Pflege und Betreuung würde von 2010 auf 2011 ca. € 41 Mio. betragen[4]. Der Pflegefonds bedeutet zwar für Länder und Gemeinden eine Entlastung, kann aber die überproportionalen Umlagensteigerungen der letzten Jahre nur teilweise kompensieren.

Strukturreform Pflege ab 2014

Die Einführung des Pflegefonds ist ohnehin nur als Übergangslösung bis 2014 gedacht. 2014 soll im Zuge der Verhandlungen zum Finanzausgleich eine grundlegende Strukturreform im Bereich der Pflegefinanzierung beschlossen werden.

„Der Pflegefonds bedeutet eine Entlastung, kann aber die starken Umlagensteigerungen nur teilweise ausgleichen.“

In diesem Zusammenhang sollte grundsätzlich in Frage gestellt werden, welche Gebietskörperschaft für die Finanzierung der Pflege zuständig sein soll und in welchem Ausmaß künftig Pflegeleistungen durch die öffentliche Hand finanziert werden können. Aus Sicht der Verwaltungseffizienz ist es sinnvoll, vom bisher dominierenden Verbundprinzip (alle Gebietskörperschaften finanzieren alle Leistungen gemeinsam) stärker zu einem Trennprinzip überzugehen, wobei für jene Gebietskörperschaft, der die Finanzierungslast übertragen wird, eine ausreichende finanzielle Basis sicherzustellen ist (z.B. über den primären Finanzausgleich). Die daraus folgende Transferentflechtung (z.B. durch Abschaffung der Sozialhilfeumlage) würde außerdem zu einem transparenteren System des Finanzausgleichs beitragen.

Verantwortungen klar festlegen

Ob die Kompetenz zur Steuerung und Finanzierung im Pflegebereich im Subsidiaritätsprinzip auf Länderebene angesiedelt werden kann, oder ob eine effizientere Steuerung auf Bundesebene erfolgt, bleibt bisweilen offen. Die Beantwortung dieser Frage hängt auch davon ab, ob die Pflegefinanzierung wie bisher auf Geldleistungen oder tendenziell auf Sachleistungen beruhen soll.

Eine Geldleistungsfinanzierung wäre in effizienterer Form zentral durch den Bund möglich, z.B. über ein regelmäßig und angemessen valorisiertes Pflegegeld, welches nur in sozialen Härtefällen durch die Sozialhilfe ergänzt wird. Mehrgleisigkeiten, wie sie bis zur aktuellen Reform noch beim Landespflegegeld vorherrschten und vom Rechnungshof bemängelt wurden[5], sind dadurch zu vermeiden. Die Sachleistungsfinanzierung könnte besser durch die Länder administriert werden, weil auch die Bedarfsplanung auf Länderebene angemessener erfolgen kann, als an zentraler Stelle im Bund.

„Die Pflege ist auf dem aktuellen Niveau wohl kaum zu finanzieren, ohne die Finanzierungsbasis zu verbreitern.“

Es ist jedenfalls festzuhalten, dass es aufgrund der kleinteiligen Gemeindestruktur in Österreich kaum denkbar ist, die Finanzierung und Steuerung der Pflege den Gemeinden zu überlassen, wie es beispielsweise in Dänemark üblich ist. Die österreichschen Gemeinden wären einerseits finanziell überfordert und andererseits ist eine effiziente Bedarfsplanung, -steuerung, und -abstimmung in den kleinteiligen Strukturen in Österreich wesentlich herausfordernder[6].

Zusätzlicher Finanzierungsbedarf gegeben

Es scheint unbestritten, dass die Pflege in Österreich auf dem aktuellen Leistungsniveau wohl kaum zu finanzieren sein wird, ohne die Finanzierungsbasis zu verbreitern. Konkrete Möglichkeiten dafür stehen fest und die Vor- und Nachteile der verschiedenen Varianten (Steuer- vs. Beitragsfinanzierung etc.) wurden bereits an anderer Stelle analysiert[7].

Offene Fragen

Es sind im Zuge einer umfassenden Strukturreform im Bereich der Pflegefinanzierung alsofolgende Fragen im Rahmen des politischen Diskurses zu beantworten:

  • Welche Gebietskörperschaft(en) trägt/tragen künftig die Gewährleistungsverantwortung und Finanzierungslast der Pflege?
  • Wird das Verbundprinzip bei der Leistungsfinanzierung beibehalten oder wird vermehrt das Trennprinzip verfolgt?
  • Soll die öffentliche Hand künftig eher Geldleistungen finanzieren oder hauptsächlich zur Sachleistungsfinanzierung übergehen?
  • In welchem Ausmaß können zusätzliche Leistungen künftig überhaupt noch durch die öffentliche Hand finanziert werden?
  • Aus welchen Quellen soll der steigende Finanzierungsbedarf gedeckt werden?

Es ist jedenfalls mit Spannung zu erwarten, welche Entscheidungen in den Verhandlungen zum Finanzausgleich 2014 im Zusammenhang mit der Pflegereform getroffen werden.

Anmerkungen

[1] Die Sozialhilfeumlage bestimmt maßgeblich die Entwicklung der „laufenden Transferzahlungen an Träger des öffentlichen Rechts (TdöR)“. Neben der Sozialhilfeumlage beinhalten die Transferzahlungen an Träger des öffentlichen Rechts noch die Krankenanstaltenumlage, die Landesumlage und sonstige Transferzahlungen. Seit 2009 wachsen die Transfers deutlich stärker als die Einnahmen aus Ertragsanteilen und verringern somit die finanziellen Spielräume der österreichischen Gemeinden.

[2] Im Rahmen der Regresspflicht waren nahe stehende Angehörige (z.B.: Kinder) verpflichtet, im Ausmaß ihrer finanziellen Möglichkeiten, einen Teil der Pflegekosten von Pflegebedürftigen zu übernehmen.

[3] Der Anstieg der Geldleistungen (=Pflegegeld) ist hauptsächlich auf die größere Anzahl der PflegegeldbezieherInnen und nicht auf eine generelle Erhöhung des Pflegegeldes zurückzuführen.

[4] Vgl. dazu: Biwald, Peter u.a.: Pflege und Betreuung in Österreichs Städten. Status Quo, Entwicklung und Reformoptionen. Grundlagenpapier zum Österreichischen Städtetag 2011 in St. Pölten. Wien, St. Pölten 2011., S. 77.

[5] Vgl. dazu: Der Rechnungshof: Vollzug des Pflegegeldes (=Bericht des Rechnungshofes, Reihe Niederösterreich 2010/1). Wien 2010, S. 18.

[6] In Dänemark hat kaum eine Gemeinde weniger Einwohner als 20.000, während in Österreich 99 Prozent aller Gemeinden weniger als 20.000 EinwohnerInnen hat und fast 75 Prozent aller Gemeinden nicht mehr als 2.500 EinwohnerInnen aufweisen.

[7] Vgl. dazu: Famira-Mühlberger, Ulrike: Mögliche Wege zur Finanzierung der Langzeitpflege in Österreich. In: WISO 34(2011), 1, S. 31-45.

erschienen in: 
Forum Public Management 2011, 3, S. 22-25
Jahr: 
2011