Haushaltsreform als Chance: Bessere Steuerung, mehr Transparenz

Nach der Bundeshaushaltsreform 2013 soll als nächster Schritt auch auf Länder- und Gemeindeebene eine entsprechende Reform erfolgen. Das Bundesministerium für Finanzen (BMF) hat Mitte September 2013 einen Entwurf für eine neue Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV-Neu) präsentiert.

Eckpunkte der Haushaltsreform

Der Reformvorschlag umfasst die folgenden neuen Systemteile.

a) Integrierte Ergebnis-, Finanzierungs- und Vermögensrechnung

Die bestehende Querschnittsrechnung wie auch der Kontenplan sollen nahezu gleichbleiben. Neben der Finanzierungsrechnung (auf Basis des bestehenden Querschnitts) soll auch eine Ergebnisrechnung Teil von Voranschlag und Rechnungsabschluss werden. Im Detail bedeutet dies, dass die bestehende laufende Gebarung laut VRV um Abschreibungen auf das Anlagevermögen wie auch die Auflösung und Dotierung von Rückstellungen (für Verpflichtungen, die in der Vergangenheit entstanden sind, aber hinsichtlich der Höhe und des Zeitpunktes des Anfalls noch unsicher sind) ergänzt wird. Die Ergebnisrechnung ist einer Gewinn- und Verlustrechnung des doppischen Rechnungswesens ähnlich.

"Mitte September 2013 präsentierte das Bundesministerium für Finanzen seinen Entwurf für eine VRV-Neu."

Weiters soll es eine Vermögenrechnung geben, die entsprechend einer Bilanz das Vermögen dem Kapital gegenüberstellt. Im Entwurf zur VRV-Neu wird das Vermögen nach privatwirtschaftlichen Aspekten des Unternehmensgesetzbuches gegliedert. Damit ist der spezifische Charakter des öffentlichen Vermögens – in welchem Ausmaß handelt es sich um Vermögen der Daseinsvorsorge, in welchem Ausmaß um disponibles Vermögens – nicht bzw. schwer erkennbar. Auf der Kapitalseite wären das Nettovermögen (Eigenkapital) sowie die Verbindlichkeiten (v.a. aus Darlehen) und Rückstellungen in einem sehr differenzierten Maß darzustellen.

b) Wirkungsorientierung und Gender Budgeting

In § 7 spricht der VRV-Entwurf davon, dass im Voranschlag Wirkungsziele und für deren Erreichen vorgesehene Maßnahmen und Indikatoren zu definieren sind. Der erste Entwurf geht von einer differenzierten Darstellung aus. So sollen je Bereichsbudget (Gruppe) 1 bis 5 Ziele definiert werden, das wären 10 bis 50 Ziele, je Globalbudget (Abschnitt) wären 1 bis 5 Maßnahmen – in Summe also 30 bis 250 – zu formulieren.

Für jede Maßnahme bedarf es 1 bis 5 Indikatoren, das wären 30 bis 1.000. Weiters ist auch die Entwicklung des Umfeldes, die damit verbundenen Strategien und eine Begründung für das jeweilige Wirkungsziel anzuführen. Dieses komplexe System birgt die Gefahr in sich, das es in der Praxis pro forma und technokratisch angewendet wird, den angestrebten Nutzen bei weitem nicht bringt, sondern primär zusätzlichen Aufwand. Ein flexibleres System, das auf die jeweiligen Möglichkeiten und Bedürfnisse Rücksicht nimmt, könnte hier zweckmäßiger sein.

c) Haushaltsgliederung

Die Haushaltsgliederung würde mit Bereichs-, Global- und Detailbudgets eine Neuerung bringen. Sind die Bereichsbudgets noch mit den Gruppen vergleichbar, werden die Globalbudgets vor allem bei kleineren Gemeinden nur schwer umsetzbar sein.

Eine Beibehaltung der Gliederung Gruppen, Abschnitte und Unterschnitte wäre hier sinnvoll, wobei die Möglichkeit der Gobalbudgetierung verankert werden sollte.

Umsetzung der Reform

Seitens der Länder wurde Anfang Oktober 2013 beschlossen, dass sie gemeinsam mit den Städten und Gemeinden bis Mitte 2014 einen – auf die Erfordernisse der beiden Gebietskörperschaftsebenen angepassten – VRV-Entwurf erarbeiten werden. Eine Beschlussfassung der VRV-Neu ist daher frühestens Ende 2014 zu erwarten. Die Umsetzung wird voraussichtlich im Zeitraum 2018 bis 2020 erforderlich sein.

Zur Vermögensrechnung

Ein wesentlicher Bestandteil des neuen Haushaltswesens ist die Vermögensrechnung. Die Vermögensrechnung ist künftig kein Zusatzdokument, sondern zentraler Bestandteil des Rechenwerks. Ziel dieser Darstellung ist es, insbesondere den Investitionsbedarf und den Werteverzehr aufzuzeigen.

Im Rahmen der Vermögensrechnung werden analog zu den Grundlagen des für die Privatwirtschaft geltenden Unternehmensgesetzbuches (UGB) die gesamten Aktiva – differenziert nach langfristigem und kurzfristigem Vermögen – sowie die Passiva – differenziert nach Nettovermögen (Ausgleichsposten), langfristigen und kurzfristigen Fremdmitteln – dargestellt. Eine Herausforderung v.a. für Gemeinden bildet die Erfassung des Sachanlagevermögens, da dieses bisher nur bei den Betrieben mit marktbestimmter Tätigkeit erfasst wurde. Dieses Sachanlagevermögen umfasst Grundstücke, Gebäude, Büro- und Geschäftsausstattung, Fahrzeuge, aber auch Straßen und Denkmäler.

"Ein wesentlicher Bestandteil des neuen Haushaltswesens ist die Vermögensrechnung."

Bei der Erstellung des Vermögensverzeichnisses empfiehlt sich eine pragmatische Vorgehensweise. Das bedeutet, dass soweit möglich auf Anschaffungswerte bzw. qualifizierte Schätzungen als Grundlage der Abschreibung zurückgegriffen werden kann und nur im Ausnahmefall Gutachten zur Wertfeststellung herangezogen werden müssen. Gemeinden sollten schon ab jetzt bzw. rückwirkend die Anschaffungswerte zentraler Investitionen erfassen, um somit eine Grundlage für ein künftiges Vermögensverzeichnis zu haben.

Die Darstellung des Vermögens nach den Prinzipien des Unternehmensgesetzbuchs kann zu „Vermögensillusionen“ führen, da der Charakter des Vermögens (gewillkürt oder in der Daseinsvorsorge gebunden) nicht erkennbar ist. Das in der Daseinsvorsorge gebundene Vermögen ist in der Regel nicht verwertbar, es zeigt den Umfang der erforderlichen Pflicht zur Substanzerhaltung. Eine Darstellung des Vermögens nach seinem Charakter kann einen zentralen Nutzen der Vermögensrechnung besser und transparenter nachvollziehbar machen: Wieweit kommt die Gebietskörperschaft ihrer Pflicht nach, durch Investitionen die Substanz des Vermögens zu erhalten?

Zur Wirkungsorientierung

„Wirkung ist der politisch beabsichtigte Beitrag zum Gemeinwohl.“1 Wirkungen bilden den gesellschaftlichen Nutzen öffentlichen Handelns ab: Welcher gesellschaftliche Zustand, welches Verhalten soll gefördert bzw. erreicht werden? Mit der Wirkungsorientierung als Teil der Haushaltsreform werden sie ein wichtiges Element des öffentlichen Planungs- und Steuerungssystems, nämlich des Budgets. Damit werden neben dem Mitteleinsatz auch die Ergebnisse und Wirkungen zum Gegenstand von Planung, Steuerung und Kommunikation sowie Information auf den Ebenen der Politik, Verwaltung wie auch mit den Bürgerinnen und Bürgern.

Im Rahmen der Wirkungsorientierung sind Ziele, Maßnahmen und Indikatoren zu definieren. Ein Wirkungsziel am Beispiel der Kinderbetreuung könnte sein: „Unterstützung der Berufstätigkeit beider Elternteile“. Damit verbundene Maßnahmen wären: „Ausbau der Ganztagsangebote“ sowie „Ausbau der Krippenplätze“. Indikatoren zur Messung der Zielerreichung wären: „Anteil der Ganztagsplätze am Gesamtangebot“ bzw. „Betreuungsquote der bis 3-jährigen“. Die Ziele, Maßnahmen und Kennzahlen werden im Haushalt dargestellt, in diesem Beispiel in der Gruppe 2 „Unterricht, Erziehung, Sport“ bzw. im Abschnitt 24 „Kinderbetreuung“. Damit werden der Ressourceneinsatz mit den angestrebten Ergebnissen und Wirkungen verknüpft. Was die Gebietskörperschaft anstrebt, was sie dafür tut und welche Mittel sie dafür einsetzen muss, wird damit transparent und nachvollziehbar.

"Die Einführung der Wirkungsorientierung bietet die Chance zur zielorientierten Steuerung."

Die Ziele, Maßnahmen und Kennzahlen werden im Rahmen der Budgeterstellung von Politik und Verwaltung festgelegt und schließlich im Landtag bzw. Gemeinderat beschlossen. In welchen Bereichen die Wirkungsorientierung verankert werden soll, ist pragmatisch zu lösen. Ansätze, die einen flächendeckenden Einsatz mit einer Mindest- bzw. Maximalzahl an Zielen, Maßnahmen und Indikatoren vorschlagen, werden am konkreten Steuerungsbedarf vorbei gehen. Bei einer fixen Vorgabe pro Gruppe bzw. Abschnitt 1 bis 5 Ziele, Maßnahmen und Indikatoren zu definieren, werden kleinere Gemeinde (unter 5.000 EW) wahrscheinlich überfordert sein. Bei größeren Gemeinden wäre dies technisch umsetzbar, jedoch gibt es Gruppen, wie Soziales und Gesundheit, wo zwar hohe Ausgaben zu tätigen sind, jedoch diese bis zu 95% Transfers an das Land betreffen. Diese sind materiell nicht gestaltbar, die Gemeinden haben hier primär eine Finanzierungsverantwortung.

Bei der Ausgestaltung der Wirkungsorientierung sollte daher ein gangbarer Weg gesucht werden. Auch kleinere Gemeinden haben Ziele, die im Gemeindehaushalt vorangestellt werden sollen. Es werden jedoch häufig nur 3 bis 5 Ziele sein, die relevant und entsprechend mit konkreten Maßnahmen und Indikatoren hinterlegbar sind. Größere Gemeinden könnten pro strategischem Leistungsfeld 2 bis 3 Wirkungsziele plus Maßnahmen und Kennzahlen definieren.

Resümee

Die künftige Haushaltsreform bietet eine Chance zur Verbesserung und Weiterentwicklung der Haushaltssteuerung und auch der Transparenz. Die integrierte Ergebnis-, Finanzierungs- und Vermögensrechnung ermöglicht eine verbesserte Steuerung der gesamten Finanzen einer Gemeinde, und eines Bundeslandes. Die Einführung der Wirkungsorientierung bietet die Chance einer Verbesserung und Forcierung der zielorientierten Steuerung. Für den Erfolg und Nutzen ist entscheidend, wie weit sie auf die konkreten Steuerungserfordernisse abgestimmt wird. Ein wichtiger Aspekt ist dabei die Darstellung des Vermögens. Der Charakter des Vermögens sowie das Ausmaß und die Erfüllung der Substanzerhaltung sind dabei zwei wichtige Steuerungsinformationen. Weiters muss die Vermögensrechnung mit einfachen Mitteln erstellbar sein und nicht zur Abhängigkeit von externer Expertise führen. Bei der Wirkungsorientierung geht es um ein einfaches, handbarbares System, das wichtige Informationen für die beeinflussbaren Handlungsbereiche liefert. Schließlich sollte die betriebswirtschaftliche Komponente gestärkt werden, auf der Ebene der Abschnitte wie auch Unterabschnitte wären Erträge und Kosten abzubilden. Die derzeit häufig gegebene „Kostendeckungsillusion“ im Ver- und Entsorgungsbereich aufgrund einer Einnahmen- und Ausgabendarstellung würde verschwinden, das Ausmaß der Kostendeckung würde sich aus dem Haushalt selbst erklären.

Anmerkungen

  1. Bauer, Helfried; Dearing, Elisabeth: Bürgernaher aktiver Staat: Public Management und Governance. Wien 2013, S. 129.
erschienen in: 
Forum Public Management 2013, 4, S. 4-7
Jahr: 
2013