Handlungsoptionen, die das Gemeindebudget ins Gleichgewicht bringen

Kaum ein anderes Thema beschäftigt die Städte und Gemeinden – nicht nur in Österreich – derzeit so sehr, wie die Frage: Wie lässt sich die schwierige Finanzsituation längerfristig bewältigen? Als grundsätzliche Ansatzpunkte bieten sich sowohl einnahmen- als auch ausgabenseitige Konsolidierungsmaßnahmen an. Keiner der genannten Ansätze wird friktionsfrei zu realisieren sein. In diesem Beitrag wollen wir uns vor allem auf mögliche Ansätze einer ausgabenorientierten Konsolidierung konzentrieren.

Derzeit werden aus Sicht der Gemeinden die großen Entwicklungstrends – demographischer Wandel, Globalisierung, Klimawandel – durch eine schwierige Finanzsituation überlagert. Stagnierenden Gemeindesteuern und erheblich sinkenden Ertragsanteilen stehen steigende Personal- und Sachausgaben und sprunghaft zunehmende Transferzahlungen – insbesondere für Sozial- und Krankenanstalten – gegenüber. Die Schere öffnet sich, und für immer mehr Gemeinden wird die große Herausforderung sein, ein ausgeglichenes Budget zu erstellen.

Fakt ist, dass bei den Gemeinden ein erheblicher finanzieller Konsolidierungsbedarf besteht, der nach aktuellen Schätzungen rund 1 Mrd. Euro – das sind rund acht Prozent der laufenden Gebarung oder 15 Prozent des Personal, Verwaltungs- und Betriebsaufwands – beträgt. Gefragt sind daher konstruktive Lösungen zur Bewältigung dieser Herausforderung.

Generelle Handlungsoptionen

Grundsätzlich bieten sich sowohl einnahmenseitige als auch ausgabenseitige Maßnahmen an. Auf der Einnahmenseite wären etwa zu nennen: Ansätze, die Steuerbasis zu erweitern (siehe die Diskussionen zur Reform der Grundsteuer und zur Entwicklung einer neuen Getränkesteuer), oder auch finanzielle Sonder/Ausnahmeregelungen konsequent abzubauen (z.B. Abgabenbefreiungen im Sinne einer indirekten Subvention, konsequentes Eintreiben von ausstehenden Forderungen) und zuletzt auch die Gebühren an die tatsächliche oder eine veränderte Kostensituation in der Gemeinde anzupassen.

In den Mittelpunkt dieses Beitrags wollen wir in erster Linie drei Ansätze stellen, welche gezielt die Ausgabenseite in den Blick nehmen. Zunächst Maßnahmen zur Optimierung der Verwaltungsorganisation, dann Ansätze einer verstärkten politischen Prioritätensetzung und zuletzt – diesem Punkt wollen wir hier breiteren Raum geben – die Aufgaben- und Produktkritik.

Verwaltungsorganisation optimieren

Ein erster Ansatzpunkt für konkrete Maßnahmen bildet das weite Feld der Optimierung der Verwaltungsorganisation im Hinblick darauf, die konkrete Leistungserbringung möglichst effektiv, aber vor allem auch effizient zu gestalten. Dazu ist es notwendig, regelmäßig Strukturen und Prozesse zu evaluieren und diese an die sich ändernden Rahmenbedingungen anzupassen. Maßnahmen sind dabei insbesondere das Anpassen von Strukturen (z.B. Anpassung der Aufbauorganisation an die Bedürfnisse der KundInnen/Bürgerbüros), die Überprüfung von Abläufen insbesondere hinsichtlich deren Vereinfachung (Ziel: weniger Schnittstellen, weniger Schritte, Bündelung von Teilschritten), sowie das Setzen von Maßnahmen, die Auslastung der Beschäftigten optimieren. Weitere Ansätze sind, den Ressourceneinsatz zu prüfen (welche Kosten verursachen einzelne Leistungen und wie können diese reduziert werden) sowie Kooperationen mit Privaten aber vor allem auch mit anderen Gemeinden auszubauen.

Um Maßnahmen setzen zu können, bedarf es entsprechender Aufzeichnungen über den Ressourceneinsatz, um den konkreten Zeitaufwand für einzelne Leistungen sichtbar zu machen.

Politische Prioritäten setzen

Politische Prioritäten setzen heißt zunächst einmal das politisch Wünschenswerte und Notwendige mit den finanziellen Möglichkeiten abzustimmen, sowohl inhaltlich als auch zeitlich. Am Anfang steht zunächst die Analyse und Bewertung von generellen Entwicklungstrends (z.B. demographische Entwicklung oder auch die Wirtschaftsentwicklung) und die Ableitung von strategischen Zielen/ Konzepten, mit deren Hilfe eine Gemeinde/Stadt auf diese externen Entwicklungen respektive kommunalpolitischen Herausforderungen aktiv Einfluss nehmen will.

Dann gilt es die verschiedenen Maßnahmen hinsichtlich deren Kosten-Nutzen-Bilanz zu bewerten und zu reihen und den finanziellen Möglichkeiten (siehe Mittelfristiger Finanzplan) gegenüber zu stellen. Wichtig ist dabei immer, dass ausgehend von der Frage „Was wollen wir für unsere BürgerInnen erreichen?“ die einzelnen Maßnahmen/ Projekte immer dahingehend bewertet werden, welchen Wirkungsbeitrag sie zur Zielerreichung leisten können.

Mit Blick auf die Erarbeitung von strategischen Zielsetzungen bieten sich beispielsweise gemeinsame Strategieklausuren von Politik und Verwaltung, aber auch Zukunftswerkstätten an. Was die Entscheidungsvorbereitung und die Bewertung von alternativen Projekten betrifft, können als Instrumente die Nutzwertanalyse, die Kosten-Nutzen-Analyse, oder auch die systematische Folgekostenbewertung von Investitionsprojekten nützlich sein.

In letzter Zeit werden darüber hinaus – unter anderem im Kontext der Diskussion zum Bürgerhaushalt – neue Formen der Bürgerbeteiligung bei der Prioritätensetzung empfohlen und vereinzelt auch schon erfolgreich praktiziert.

Abb. 1: Ansätze zur Bewältigung der Finanzkrise
Quelle: KDZ (2010)

Aufgaben- und Produktkritik durchführen

Ein dritter Ansatz zielt darauf ab, systematisch den gegenwärtigen Aufgaben- und Produktbestand der Gemeinde kritisch zu durchforsten. Zuerst ist die Frage zu stellen, inwieweit die Gemeinde per Gesetz verpflichtet ist, diese Leistung zu erbringen? Wenn es eine gesetzliche Verpflichtung gibt, gilt es als nächstes, die aktuell in der Gemeinde praktizierten Leistungsstandards in den Blick zu nehmen und hier aufwandsreduzierende Maßnahmen zu entwickeln.

Sofern es sich um eine freiwillige Leistung handelt, sollte das Augenmerk als erstes darauf gerichtet werden, einzuschätzen, ob und inwieweit die Leistung (noch) einen erkennbaren und vertretbaren Beitrag zu den aktuellen kommunalpolitischen Zielen leistet. Fällt auch hier die Bewertung für eine Leistung positiv aus, steht wiederum die Prüfung der Leistungsstandards an.

Generell gilt es neben dem ob immer auch die Frage des wie zu klären, und hierbei die Art der Leistungserstellung zum Gegenstand der Aufgaben-/Produktkritik zu machen. Hier bieten sich sowohl verwaltungsinterne Ansätze zur Prozessoptimierung, aber auch verwaltungsexterne Lösungen an. So könnte eine Leistung im Verbund mit anderen Gemeinden erbracht werden (Gemeindekooperation). Denkbar wäre aber auch, wenig spezifische und strategisch nicht wichtige Leistungen, die am Markt einfach zu beschaffen sind, zuzukaufen.

Was nun aber die Werkzeuge für die oben beschriebenen Aufgabenstellungen anbelangt, so sind insbesondere zu nennen:

Eine wesentliche Voraussetzung für eine Aufgaben- und Produktkritik ist das Vorhandensein eines Leistungs-/Produktkatalog, der alle kommunalen Leistungen/Produkte darstellt und diese hinsichtlich der bisherigen Leistungsmengen und Qualitätsmerkmale, aber auch hinsichtlich der eingesetzten Ressourcen (Geld und Personal) darstellt. Für die kostenmäßige Beschreibung hilft die Kostenrechnung; für den Personalressourceneinsatz ist – sofern es keine produktbezogenen Zeitaufzeichnungen gibt – die einmalige Durchführung einer Arbeitsplatzanalyse notwendig.

Während eine rechtliche Prüfung von Aufgaben/Leistungen zum Standardrepertoire einer Gemeindeverwaltung zählt, bedarf es für die Einschätzung der Ziel-/Strategiebeiträge von Produkten/Leistungen neuer Ansätze. Mit der ABC-Analyse können Produkte danach gereiht werden, wie viel Ressourcen eingesetzt werden, beziehungsweise wie viele Personen in der Gemeinde davon profitieren. Was den Zielbezug anbelangt, bietet sich etwa die Portfoliotechnik an, mit deren Hilfe jedes Produkt hinsichtlich zweier Merkmale bewertet und visualisiert werden kann. Beispielsweise könnte für jedes Produkt der Zuschussbedarf/Ressourcenaufwand dem Wirkungsbeitrag (kommunale Ziele) gegenübergestellt werden. Anschließend lassen sich dann Bewertung vornehmen, ob es sich um das richtige Produkt handelt, ob der Wirkungsbeitrag verbessert oder der jeweilige Aufwand verringert werden kann. Was wiederum die Bewertung der Leistungsstandards anbelangt, könnte es sinnvoll sein, die AbnehmerInnen einer Leistung dahingehend zu befragen, ob die derzeitigen Standards tatsächlich deren Bedarf entspricht (Kundenbefragungen). Des Weiteren kann ein gemeindeübergreifendes kennzahlenbasiertes Benchmarking helfen, die eigenen Leistungen – aber auch die lokalen Standards – im Vergleich mit anderen Gemeinden einzuschätzen.

Ausblick

Die aktuelle Finanzlage zwingt zum Nachdenken. Allerorts laufen bereits Überlegungen, mit der neuen Situation zurechtzukommen und belastbare Budgets zu planen. Bevor jedoch einnahmenseitige Maßnahmen gesetzt werden, müssen zunächst alle ausgabenseitigen Möglichkeiten nachweislich ausgeschöpft sein. Das tatsächliche Ausmaß der Effekte der Nutzung der genannten Ansätze ist von Gemeinde zu Gemeinde sehr unterschiedlich und auch davon abhängig, welche Maßnahmen zur Effektivitäts- und Effizienzsteigerung in der Vergangenheit bereits gesetzt wurden. Auch wenn die gegenwärtige Finanzsituation zugegebenermaßen für viele Gemeinden eine schwere Belastung und Herausforderung ist, so bietet sie genauso auch die Chance, bisher nicht denkbare neue und andere Maßnahmen zu setzen. Letztlich sind neue, kreative Konzepte und Parteigrenzen überwindende Lösungen gefragt.

erschienen in: 
Forum Public Management 2010, 1, S. 14-16
Jahr: 
2010