Gemeindefusionen im Kanton Luzern – ein anspruchsvoller Prozess zeigt Erfolge

Die Strukturreform im Kanton Luzern wurde 1997 gestartet. Elf Fusionen auf der Landschaft, eine im Zentrum Luzern, die Reduktion der Gemeinden von 107 auf 87 ist das Resultat von über zehn Jahren intensiver Arbeit. Der Prozess ist noch in vollem Gang.

1997 war die Situation des Kantons Luzern wenig attraktiv: steigende Defizite im Finanzhaushalt, hohe Schulden, ein kompliziertes, intransparentes finanzielles Ausgleichssystem. Die kleinen Gemeinden zeigten strukturelle, finanzielle und personelle Probleme und einen Zuwachs an komplexen Aufgaben. Eine immer mobilere Bevölkerung verlangte nach einem leistungsfähigen Kanton und Gemeinden mit zeitgemäßen Dienstleistungsangeboten.

Neue Strukturen für den Kanton …

Der Kanton war gefordert und trat mit dem Projekt Luzern ‘99 in die Offensive. Verlangt wurden neue Strukturen für den Kanton und für die Gemeinden. Beim Kanton kam es zu Verwaltungs- und Behördenreformen, zu Privatisierungen und Teilprivatisierungen. Mit der Strukturreform wurden die Ziele auch für die Gemeinden formuliert: Die Rede war von einer Reduktion auf 60 bis 70 Gemeinden innerhalb von zehn Jahren; die Mindestgröße einer Gemeinde wurde auf 3.000 EW gesetzt. Angekündigt waren eine Reform des Finanzausgleichssystems zwischen den Gemeinden und eine Entflechtung der Finanzströme und Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden.

… und die Gemeinden

Die Strukturreform bei den Gemeinden erwies sich vorerst als schwierig. Das Kantonsparlament hatte entschieden, dass Strukturanpassungen ohne finanziellen Druck erfolgen. Die Gemeinden im Kanton Luzern verfügen zudem über einen hohen Autonomiegrad, die demokratischen Rechte der Stimmberechtigten sind unantastbar. Jede Gemeindefusion im Kanton Luzern muss demokratisch legitimiert werden. In den Gemeinden bewegte sich vorerst fast gar nichts.

Reformen beschleunigen

Bewegung brachte die Anpassung des Finanzausgleichssystems. Abgeschafft wurden Fehlanreize wie die Defizitgarantie und der Maximalsteuerfuß. Eingeführt wurde eine Mindestausstattung an Ressourcen, mit denen die Gemeinden seither eigenständig haushalten. Das neue Gesetz trat am 1. Januar 2003 in Kraft. Auch die Aufgaben zwischen den Gemeinden und dem Kanton wurden entflochten. Der Grundsatz lautete: Wer eine Aufgabe befiehlt, aus ihr einen Nutzen zieht, der muss diese Aufgabe auch bezahlen. Eine Reform der Gemeinden brauchte neue Gesetzesgrundlagen. Beim neuen Gemeindegesetz von 2005 stehen autonome Gemeinden im Zentrum; Gemeinden, die ihre Aufgaben eigenständig wahrnehmen und die Verantwortung dafür tragen.

Erste Schritte

Im Rahmen der Erarbeitung des neuen Finanzausgleichs realisierten einige kleinere Gemeinden eine wenig komfortable finanzielle Zukunft. Mit dieser Perspektive vor Augen stimmt die Bevölkerung von Beromünster (ca. 2.300 EW) und Schwarzenbach (ca. 200 EW) im Dezember 2002 einer Fusion zu; die beiden Gemeinden fusionierten im September 2004. Damit war das Eis des Widerstands gebrochen: 2005 bis 2009 gab es weitere Fusionen. In der Zwischenzeit sind es elf Fusionen auf der Landschaft und eine im Zentrum. Insgesamt reduzierte sich die Zahl der Gemeinden von einst 107 auf 87 Gemeinden.

Bewegung auch im Zentrum

Im Herbst 2002 wurden von den Parlamenten der Stadt Luzern (ca. 60.000 EW) und der Agglomerationsgemeinde Littau (ca. 16.000 EW) je eine Motion überwiesen, die von den Exekutiven einen Bericht zur Abklärung der Vor- und Nachteile eines Gemeindezusammenschlusses forderten. Damit wurde eine neue Diskussion in der Strukturpolitik des Kantons Luzern lanciert. Bisher hatten sich größere Gemeinden aus der Fusionsthematik ausgenommen. Auf der Landschaft ging es um Fusionen finanziell schwacher Gemeinden mit einer stärkeren. Im Zentrum wurde die Diskussion dank den Motionen unter neuer Sichtweise aufgerollt: Es ging um Lebensräume, die längst zusammengehörten; um Herausforderungen, die überkommunal zu lösen sind; um eine Stärkung des Zentrums auf nationaler Ebene usw.

Abb. 1: Der Kanton Luzern 2010 mit bereits umgesetzten Fusionen und Projekten in Abklärung
Quelle: Amt für Gemeinden Kanton Luzern

Fusionen werden finanziell unterstützt

Jede Fusion muss sich längerfristig finanziell auszahlen. Doch ohne finanziellen Anreiz durch den Kanton sind Fusionen fast aussichtslos. Mit dem Ziel starker fusionierter Gemeinden vor Augen, fördert der Kanton Luzern Fusionen mit einem finanziellen Beitrag: Dieser setzt sich zusammen aus einem Beitrag zur Angleichung der unterschiedlichen Steuerfüße und der unterschiedlichen Verschuldung in den Gemeinden und einem Beitrag an die Reorganisationskosten. Mit einem Spezialmechanismus im Finanzausgleichssystem wird die fusionshemmende Wirkung einer Fusion eliminiert.

Hart umkämpfte Abstimmungen

Über jede Fusion entscheidet die Bevölkerung und diese Abstimmungen sind hart umkämpft. Die Pro- und Contra-Argumente sind ähnlich: Die Kritiker verweisen auf Identitäts- und Autonomieverlust, Einschränkung der Bürgerrechte oder der Gefahr falscher Finanzierungsszenarien. Die Befürworter argumentieren mit einer strategisch optimalen Ausrichtung der Gemeinde, einer ganzheitlichen Siedlungspolitik, der verbesserten Gemeinde-Organisation und mit der erhöhten Professionalität zum günstigen Tarif in der Verwaltung. Kurz: Die Pro-Seite erachtet die Fusion als Chance und Zukunftsperspektive; die Contra-Seite plädiert für die Erhaltung des Altbewährten. In jeder Fusion stellt sich die Frage: Zusammenarbeit versus Fusion. Die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden wird seit Jahren praktiziert in Zweckverbänden, Kommissionen und Ad-hoc-Gruppen. Sie erweist sich in der Regel als personal- und kostenintensiv und stößt an Grenzen.

Bewegung im Zentrum

2005 erfolgte der Einstieg von Luzern und Littau in eine Fusionsabklärung. 2007 sprach sich die Bevölkerung in Luzern und Littau für eine Fusion aus. Seit dem 1. Januar 2010 ist sie in Kraft. Diese Fusion einer großen Agglomerationsgemeinde mit der Kantonshauptstadt Luzern setzte neue Akzente. Im Zusammenhang mit dem Kantonsbeitrag an die Fusion Littau-Luzern verlangte der Kantonsrat einen Planungsbericht über die Gesamtentwicklung des Kantons Luzern, über die ländlichen Regionen sowie die Agglomeration.

Neue Strukturen im Zentrum

Der Bericht wurde im Januar 2007 vorgelegt. Regierungsrat und Kantonsrat entschieden, die Strukturreform – nach zehnjähriger Dauer – weiterzuführen und zu intensivieren. Neu wurde das Augenmerk auf die wirtschaftlichen Zentren gelegt. Auch sie wurden angehalten, eine Strategie in Richtung Fusion zu verfolgen (siehe grauer Kasten). Der Kanton Luzern stehe im nationalen Wettbewerb im hinteren Mittelfeld. Um im nationalen Konkurrenzkampf zu bestehen, brauche es ganz besondere Anstrengungen, lautete die Argumentation von Regierungsrat und Kantonsrat. Das wirtschaftliche Zentrum Luzern und Agglomeration und dasjenige auf der Landschaft (Region Sursee) seien die wirtschaftlichen Motoren des Kantons. Auch sie müssten ihre Strukturen verbessern und so zum Gesamtwohl des Kantons beitragen.

Der Prozess geht weiter

In der Zwischenzeit ist in der Agglomeration Luzern eine Fusionsabklärung zwischen Luzern und vier Agglomerationsgemeinden (Adligenswil, Ebikon, Emmen und Kriens) angelaufen. Fusion und Kooperationsszenarien werden gleichwertig abgeklärt. In der Region Sursee haben sich nach langem Hin und Her vier Gemeinden bereit erklärt, in Fusionsabklärungen einzusteigen. Auf der Landschaft sind Fusionen ein präsentes Thema, und einige Projekte sind in Abklärung. Der Strukturanpassungsprozess im Kanton Luzern ist nicht abgeschlossen.

Abb. 2: Im Kanton Luzern muss jede Fusion von den Stimmenberechtigten der betroffenen Gemeinden gutgeheißen werden
Quelle: Amt für Gemeinden Kanton Luzern

Strukturanpassung schweizweit

Im „Bericht über die Kernstädte“ von 1999 wurden die Kantone aufgerufen, mit einer kantonalen Strategie den Zusammenarbeitsprozess zu lancieren und bei der Umsetzung mit rechtlichen Maßnahmen Unterstützung zu leisten. Als Folge davon gibt es Projekte verschiedenster Ausprägung: Agglomeration als Körperschaft (Kanton Fribourg), Regionalkonferenzen (Kanton Bern), Interkommunal- und Metropolitankonferenzen (Wirtschaftsraum Zürich). Fusionen sind schweizweit ein erfolgreiches Modell. Rund um die Stadt Lugano haben sich seit 1972 in mehreren Etappen 18 Gemeinden zum „Nuova Lugano“ vereinigt. Die Kantone Freiburg und Thurgau haben in den Neunzigerjahren groß angelegte Fusionsprojekte durchgeführt. Einzelne Fusionen erfolgten auch in den Kantonen Aargau, Bern, Glarus, Graubünden, Schaffhausen, Solothurn, St. Gallen, Waadt und Wallis. Dieser Prozess ist nicht abgeschlossen.

AutorInnen:

  • Judith Lauber ist Juristin und Leiterin des Amtes für Gemeinden im Kanton Luzern.
erschienen in: 
Forum Public Management 2010, 1, S. 17-19
Jahr: 
2010