Gemeindefusionen in der Slowakei – eine „never ending story“?

Die Entwicklungen in der Slowakei in den letzten 20 Jahren sind von umfangreichen gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Veränderungen geprägt. Die Slowakei wurde zu einem selbstständigen Staatsgebilde – es folgte der Prozess ihrer Demokratisierung, die zentrale Planwirtschaft wurde zur Marktwirtschaft – fast das gesamte ehemalige Staatseigentum wurde privatisiert und, dezentralisiert. Politische und ökonomische Strukturreformen änderten grundsätzlich das Modell des Slowakischen Staates.

Eine wesentliche Reform war die Dezentralisierung des Staates. Die Regierung von Mikuláš Dzurinda hat vier Strategien realisiert: Privatisierung, Übertragung von Kompetenzen und Finanzen an regionale und lokale Selbstverwaltung, Übertragung von Kompetenzen an NGO und Dekonzentration der Staatsverwaltung.

Dezentralisierung

Ab dem Jahr 2001 kam es zur Änderung der Verwaltungsgliederung der Slowakei und zur Bildung einer zweiten Selbstverwaltungsebene (Kreis). Es wurden mehr als 400 Kompetenzen an die Gemeinden und Kreise verlegt, zur Finanzierungs- und Kontrolländerung der Selbstverwaltung, zur Stärkung der Entscheidungsselbständigkeit der Selbstverwaltung gegenüber der zentralen Regierung und auch zur Stärkung der Kontrollmechanismen in der Selbstverwaltung. Durch diese Veränderungen wurde eine größere Teilnahme der BürgerInnen an den öffentlichen Angelegenheiten, die Erfüllung des Subsidiaritätsprinzips, die Stärkung der Stellung und der Verantwortung der territorialen Selbstverwaltung bei der Gewährleistung von öffentlichen Dienstleistungen, aber auch bei der Gemeinde-, Stadt- und Gebietskörperschaftsentwicklung, ermöglicht.

Die Slowakische Republik ist aus der Sicht der territorialen Verwaltung in acht Kreise (Bezirke) und 2.887 Gemeinden unterteilt. Die öffentliche Verwaltung ist auf drei Ebenen organisiert: Staat – Bezirk – Gemeinde. Seit 1990 besteht ein separates Modell der territorialen Selbstverwaltung (Staatsverwaltung – Selbstverwaltung). Zwischen den beiden Ebenen der territorialen Selbstverwaltung (Gemeinde, Bezirksselbstverwaltung) existiert kein Über- oder Unterordnungsverhältnis. Jede Ebene hat eigene Kompetenzen und Finanzen.

Gemeindefusionen in der Slowakei

Die Änderungen auf der lokalen Selbstverwaltungsebene sollten ein untrennbarer Bestandteil der Reform der öffentlichen Verwaltung und des Dezentralisierungsprozesses sein und waren direkt oder indirekt Teil aller Konzepte und strategischen Materialien die von den Regierungen seit 1990 erörtert wurden.

Es kann zu Recht angenommen werden, dass Reformen auf lokaler Ebene der Dezentralisierung von Kompetenzen und Finanzen vorangehen hätten sollen. Eine solche Vorgangsweise war jedoch – angesichts der historischen Entwicklung, der Entwicklung nach 1989 und der Atmosphäre in der slowakischen Gesellschaft – nicht möglich gewesen. Gemeindefusionen vor dem Beginn des Dezentralisierungsprozesses hätten den Prozess der Demokratisierung und Dezentralisierung des Staates für lange Jahre zum Stillstand gebracht. Daher entschied die Regierung der Slowakischen Republik, die Voraussetzungen zur Dezentralisierung durch die Einrichtung einer zweiten Selbstverwaltungsebene (VÚC – höhere Gebietseinheiten) und die Ermöglichung von Kooperationen auf Gemeindeebene (Verträge, Vereinbarungen, gemeinsames Gemeindeamt) im Sinne des Gesetzes über die Gemeindeordnung zu schaffen. Des Weiteren wurde die übertragene Kompetenz der Staatsverwaltung in Gebieten (geteilte Kompetenzen zwischen Staats- und Selbstverwaltung) eingeführt, in denen es nicht geeignet und effizient ist, ein besonderes Netz spezialisierter Staatsverwaltung (Schulwesen, Bauordnung) unter der Landesebene zu führen. Diese Entscheidung ermöglichte es, an die Gemeinden und Länder eine breite Palette an Vollmachten aber auch Verantwortungsbereichen abzugeben und die fiskalische Dezentralisierung weiter voranzutreiben.

Mit der Annahme des Projektes Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung für die Jahre 2003-2006 beurteilte die Regierung, ob ein Zusammenschluss von Gemeinden möglich und geeignet wäre, und welche effektive Methode der Gewährleistung der übertragenen Kompetenz der Staatsverwaltung zu definieren sei. In den Vorstudien für die Regierungsentscheidung waren mehrere Hauptfaktoren analysiert worden, etwa die Berücksichtigung der räumlichen Struktur der Gesellschaft, die langfristig differenzierte Entwicklung des ländlichen Raumes, die fragmentierte Siedlungsstruktur, die Konkurrenzfähigkeit des ländlichen Raumes, der Anteil des öffentlichen Bereiches an der Gewährleistung von Dienstleistungen, die Anwendung des Prinzips ultra vires, die Kooperation zwischen den Gemeinden, die übertragene Ausübung der Staatsverwaltungskompetenz, die Gewährleistung von Kompetenzen in Gemeinden, die Qualität der Dienstleistungen, das Umverteilungsmaß öffentlicher Finanzen, die optimale Organisation öffentlicher Verwaltung auf lokaler Ebene, die Anzahl gewählter GemeindevertreterInnen, die personelle Souveränität und die Gehaltssouveränität der Selbstverwaltung sowie der gegenwärtige legislative Rahmen. Außerdem war ein Vergleich der Problematik örtlicher Selbstverwaltungen in einigen postkommunistischen Ländern angestellt und die Anwendung auf slowakische Gegebenheiten überprüft worden.

ExpertInnen und Diskussionen

In den Jahren 1997-2005 fand eine Reihe von Diskussionen und Meinungsumfragen zum Thema Fusionen der Gemeinden zwischen Fachleuten, BürgermeisterInnen und BürgerInnen statt. In Kürze einige Resultate:

Fachleute

Im Zeitraum von September 2004 bis April 2005 fanden Treffen mit Fachleuten aus diversen Branchen (SoziologInnen, RaumplanerInnen, GeografInnen, JuristInnen, PolitologInnen, ÖkonomInnen) an einigen slowakischen Universitäten (Nitra, Prešov, Košice, Bratislava), in der Slowakische Akademie der Wissenschaften (SAV) und dem Amtssitz der Regierung statt. Zusammenfassendes Ergebnis war, dass eine Kommunalreform notwendig sei, trotz der aufgekommenen Frage, ob die slowakische Gesellschaft für eine weitere Reform bereit sei. Aus der Diskussion und aus mehreren möglichen Lösungsvarianten ist der Bedarf nach Fusionen als bevorzugte Variante hervorgegangen. Nach Berücksichtigung bekannter Meinungen von BürgerInnen und gewählten GemeindevertreterInnen und mit Rücksicht auf den verlaufenden Dezentralisierungsprozess sprach sich die Mehrheit im Übergangszeitraum für eine Kombination von Gemeindezusammenschlüssen und die Stärkung der Kooperation zwischen den Gemeinden aus.

BürgermeisterInnen

Im Jahr 1997 wurde eine Umfrage unter BürgermeisterInnen aus Polen, der Tschechischen Republik und der Slowakischen Republik über deren Meinung zum Zusammenschluss von Gemeinden durchgeführt. Aus der Umfrage ging hervor, dass die befragten BürgermeisterInnen aus der Slowakei die negativste Einstellung hatten, wobei sie als wichtigste Gründe die folgenden nannten:

  • die Konflikte zwischen den BürgerInnen würden zunehmen;
  • das Befürworten lokaler Demokratie würde sinken;
  • die Beziehung zwischen den Abgeordneten und den BewohnerInnen wäre komplizierter.

BürgerInnen

Im November 2004 führte der Slowakische Rundfunk eine Meinungsumfrage bei BürgerInnen zum Thema Gemeindenzusammenschluss durch. Die Auswahlprobe bestand aus 3.379 Befragten aus der gesamten Slowakei im Alter über 14 Jahren. Die Umfrage ergab Folgendes: 38,2 Prozent der BürgerInnen sprachen sich für den Zusammenschluss der Gemeinden aus. Für die Zusammenarbeit unter Beibehaltung der Selbstständigkeit plädierten 68,4 Prozent. Im Fall eines Zusammenschlusses schwankte die empfohlene Gemeindegröße nach Vorstellungen der Befragten zwischen von 2.800-3.800 BewohnerInnen (im Durchschnitt 3.300). Ihrer Meinung nach könne die Gemeinde bei einem Zusammenschluss unter den jetzigen Wirtschaftsbedingungen, ihre Verpflichtungen gegenüber den BürgerInnen erfüllen. Die Befragten fürchteten am meisten Konflikte zwischen den früheren Gemeinden (diese Ansicht korreliert mit der Meinung der BürgermeisterInnen). Auch bei anderen negativen Meinungen zum Zusammenschluss von Gemeinden stimmten die Ansichten der Befragten mit dem Standpunkt der BürgermeisterInnen überein. So etwa, dass die Unterstützung für die lokale Demokratie sinken und die Beziehungen zwischen den Abgeordneten und den BürgerInnen schlechter werden würden. Der Wille der BürgerInnen, öffentliche Angelegenheiten zu behandeln, würde sinken, und sie würden einander weniger helfen. Die Beziehungen zu den Behörden würden formeller sein und man würde mehr auf Bekanntschaften und Beziehungen setzen. Die BürgerInnen befürchteten auch, dass die örtlichen Steuern und Gebühren steigen würden und die Kontrolle der Arbeit der BürgermeisterInnen erschwert sein würde. Andererseits glaubten die Befragten, dass der Zusammenschluss der Gemeinden folgende Positiva bringen werde: die Ausgaben für die Verwaltung der Gemeinde würden sinken und die Angestelltenanzahl würde zurückgehen, es würde mehr Geld für Dienstleistungen (Schulwesen, Soziales, Gesundheitswesen, technische Ausstattung) sowie für sozial Schwache ausgegeben werden und die Entwicklung der Gemeinde würde besser geplant werden können.

Tab. 1: Gemeindestruktur und Zahl der BewohnerInnen
Quelle: Statistisches Amt der Slowakischen Republik

Fazit

Die Diskussion wurde durch die Wahlen zum Nationalparlament 2006 unterbrochen. Keine der aktuellen Regierungsparteien war bereit, den Prozess der Kommunalreform weiterzuverfolgen, obwohl auch in der Entwicklungsstrategie bis zum Jahr 2030 die WissenschafterInnen der Slowakischen Wissenschaftsakademie befunden hatten, dass die Fusionen von Gemeinden wichtig und notwendig sind. Das Slowakische Gemeindegesetz ermöglicht zwar die freiwilligen Fusionen, sie finden aber kaum statt. Dem entgegen entstanden ab dem Jahr 1989 mehr als 200 neue Gemeinden (meistens ehemalige Stadtteile oder vorher fusionierte Gemeinden). Ohne klares Regierungsprogramm und Leadership der Regierung wird das Projekt meiner Meinung nach niemals starten. Und die Diskussion wird zu einer „never ending story“.

Derzeit fehlt der politische Wille zur Entscheidung und keine der politischen Parteien will angesichts der Parlaments- und Kommunalwahlen von 2010 das Leadership an sich nehmen. Deshalb wurde ein Wissenschaftsprojekt gestartet, dessen Ziel es ist, die Argumente zu Fusionen sowie das Modell der Gemeindefusionen erneut aufzubereiten. Die Resultate der Zusammenarbeit zwischen der privaten Hochschule für Management und Ökonomie öffentlicher Verwaltung Bratislava, der Universität von P.J. Šafarik in Košice und dem Kommunalen Wissenschafts- und Beratungszentrum Piešt´any (KOM) sollen Ende 2010 veröffentlicht werden.

AutorInnen:

  • DI Dr. Viktor Nižňanský ist Leiter der KOM (http://www.komunal.eu), Präsident von M.E.S.A.10 (http://www.mesa10.sk), in Jahren 1998-2006 Beauftragter der slowakischen Regierung für die Dezentralisierung der Staatsverwaltung. Derzeit leitet er das wissenschaftliche Projekt „Modell der Kommunalreform in der Slowakei“.
erschienen in: 
Forum Public Management 2010, 1, S. 20-22
Jahr: 
2010