Gemeindefinanzen 2012: Eine kritische Analyse

Foto: Gemeindefinanzen

[November 2013] Betrachtet man die Gemeindefinanzen 2012 zeigt sich auf den ersten Blick eine Verbesserung der Finanzsituation. Erkennbar ist eine Verbesserung in der laufenden Gebarung, gesunkene Gesamtverschuldung, steigende Investitionen. Aber ist die Situation tatsächlich so rosig? Eine nähere Betrachtung relativiert die guten Ergebnisse.

Anstieg beim Saldo 1 - einmaliger Effekt

Der Saldo der laufenden Gebarung (Saldo 1) ist von 2011 auf 2012 um 70 Mio. Euro gestiegen. Saldo 1 gibt darüber Auskunft, inwieweit die laufenden Ausgaben (z.B. Personalausgaben, Umlagen an die Länder, Verwaltungs- und Betriebsaufwand) mit laufenden Einnahmen (z.B. Ertragsanteile, eigene Steuern, Gebühren) gedeckt werden können.

Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass dieser Effekt ausschließlich auf den einmaligen Verkauf der Begasanteile bei den Burgenländischen Gemeinden zurückzuführen ist. Der Verkaufserlös lag bei rund 100 Mio. Euro. Bereinigt man den Saldo 1 aller österreichischen Gemeinden um diesen Betrag, so hätte sich der Saldo 1 um 30 Mio. Euro reduziert.

Der Saldo der laufenden Gebarung ist aufgrund der Finanzkrise in den letzten Jahren deutlich gesunken. Lag der Saldo 1 im Jahr 2007 noch bei 1,59 Mrd. Euro, so sank dieser bis zum Jahr 2009 auf 870 Mio. Euro. Seitdem steigt er kontinuierlich an. Mit 1,6 Mrd. Euro im Jahr 2012 wurde erstmals wieder ein Wert erreicht, welcher über dem Vor-Krisenwert liegt. Berücksichtigt man auch die Inflation, ist ein realer Rückgang von rund zehn Prozent zu verzeichnen.

Weniger Umlagen – geringere Ertragsanteile

Die Umlagenbelastung der Gemeinden ist 2012 gegenüber den Vorjahren deutlich gebremst worden. Im Bereich der laufenden Transfers an Träger des öffentlichen Rechts (umfasst im Wesentlichen die Landes-, Krankenanstalten- und Sozialhilfeumlage) stiegen die Ausgaben nur um 1,4 Prozent. Im Vergleich dazu stiegen die Ausgaben von 2008 auf 2009 um 5,6 Prozent, von 2009 auf 2010 um 6,4 Prozent und von 2010 auf 2011 um 3,9 Prozent. Diese deutliche Abschwächung ist auf eine Entlastung im Bereich des Pflegefonds sowie des Landespflegegeldes zurückzuführen.

In diesem Zusammenhang muss jedoch darauf verwiesen werden, dass diese Entlastung tatsächlich nicht erfolgte, da für diese Zwecke Vorwegabzüge bei den Ertragsanteilen bestehen. Diese belaufen sich im Bereich des Landespflegegeldes auf 125 Mio. Euro, der Gemeinde-Anteil am Pflegefonds beträgt 17,5 Mio. Euro. Würde man diese Vorwegabzüge bei den Umlagen berücksichtigen, wären diese um 6,2 Prozent gestiegen. Oder anders gesagt: Hätte es die Maßnahmen zum Pflegegeld und zum Landespflegegeld nicht gegeben, wären die Ertragsanteile im Jahr 2012 um 143 Mio. Euro höher ausgefallen.

Investitionsniveau weit unter dem Vor-Krisen-Niveau

Die Investitionen[1] sind von 2011 auf 2012 erstmals seit 2008 wieder gestiegen. 2008 lagen die Investitionen bei 2,26 Mrd. Euro und sanken seither kontinuierlich bis 2011 auf 1,65 Mrd. Euro. 2012 lagen die Investitionen mit 1,8 Mrd. Euro um 160 Mio. Euro höher als im Vorjahr. Damit ist zwar erstmals wieder eine Steigerung beim Investitionsniveau eingetreten, der langjährige Trend des Investitionsrückgangs wurde jedoch nicht gestoppt. So liegt das Investitionsniveau 2012 um 20 Prozent unter dem Vorkrisen-Niveau im Jahr 2008. Berücksichtigt man weiters, dass ein wesentlicher Teil der Investitionen in den letzten Jahren in ausgegliederte Gesellschaften verschoben wurde (geschätztes Investitionsvolumen liegt bei 300 Mio. Euro), relativiert sich dieser Rückgang etwas.

Steigende Haftungen - sinkende Finanzschulden

Die Finanzschulden sind von 2011 auf 2012 um 282 Mio. Euro bzw. 2,4 Prozent zurückgegangen. Gleichzeitig muss jedoch berücksichtigt werden, dass sich die Haftungen gegenüber dem Vorjahr um 320 Mio. Euro erhöht haben. Bei den Haftungen handelt es sich in hohem Maße um Investitionen in ausgegliederte Gesellschaften, deren Schulden de facto von den Gemeinden zu bedecken sind. Dies bedeutet, dass die faktischen Schulden der Gemeinden im Jahr 2012 gegenüber dem Vorjahr um 37 Mio. Euro sogar leicht angestiegen sind.

Seit 2003 sind die Finanzschulden um 1,0 Mrd. Euro gestiegen, seit 2008 um 132 Mio. Euro. Seit 2011 kommt es zu einer Reduzierung der Finanzschulden – und dies trotz steigender Investitionen. Bei den Haftungen hingegen ist ein klarer Anstieg erkennbar. Diese stiegen seit 2003 um 2,9 Mrd. Euro und seit 2008 um 1,4 Mrd. Euro. In Summe weisen die Gemeinden 2012 Schulden und Haftungen in der Höhe von 17,3 Mrd. Euro auf.

Sind die BürgerInnen am Land im Finanzausgleich weniger Wert als in der Stadt?

Diese Diskussion beschäftigt derzeit die Gemeinden in verschiedenen Bundesländern. So hat zuletzt der Gemeinderat der Gemeinde Polling im Innkreis eine Resolution für eine Neuregelung bei den Bundesertragsanteilen beschlossen, da eine große Stadt derzeit pro EinwohnerIn (EW) fast doppelt so viele Bundesmittel bekommt wie eine kleine Landgemeinde (siehe Oberösterreichische Nachrichten, 11.11.2013, S. 29). Doch ist dem wirklich so?

Der Finanzausgleich besteht aus insgesamt drei Teilen: dem primären Finanzausgleich, in dem die Ertragsanteile wie auch gemeindeeigenen Steuern geregelt sind, sowie den sekundären und tertiären Finanzausgleich, in dem die Transfers insbesondere zwischen den Ländern und Gemeinden erfolgen. Zur Beurteilung der Finanzmittelausstattung müssen alle drei Teile gesamthaft betrachtet werden. Am Beispiel der Gemeinde Polling im Vergleich mit Linz und Leonding zeigt dies folgendes Bild:

Finanzkraft pro EinwohnerIn

Die Stadt Linz verfügt über eine Finanzkraft aus Ertragsanteilen und gemeindeeigenen Steuern von 1.875 Euro je EW, die Gemeinde Polling über 837 Euro je EW sowie die Stadt Leonding über 1.384 Euro je EW. Der Finanzausgleich endet jedoch nicht bei den Ertragsanteilen und gemeindeeigenen Steuern, es sind auch die Transfers einzubeziehen. Die Gemeinden haben dabei Transfers an das Land bzw. die Sozialhilfeverbände zu zahlen (Krankenanstalten, Sozialhilfe und Landesumlage) und erhalten dafür auch laufende Transfers (z.B. Kinderbetreuung und Haushaltsausgleich) sowie Kapitaltransfers (v.a. Bedarfszuweisungsmittel).

Die Finanzkraft nach Transfers zeigt für Linz 1.104 Euro je EW, für Polling 1.032 Euro je EW und für Leonding 837 Euro je EW. Im Finanzausgleich wird somit die Gemeinde Polling mit mehr Mitteln je EW ausgestattet, als die Stadt Leonding. Die Stadt Linz verfügt über geringfügig mehr Finanzmittel als die Gemeinde Polling, sie hat jedoch daraus die zentralörtlichen Aufgaben und die Bezirksverwaltungsagenden zu finanzieren. Das Argument, dass „der Landmensch nur halb so viel Wert sei wie der Stadtmensch“ (siehe Oberösterreichische Nachrichten, 11.11.2013), wird bei einer gesamthaften Sicht auf den Finanzausgleich nicht bestätigt. Im Gegenteil, die Landgemeinden werden durch die Umverteilungswirkungen des Transfersystems gut ausgestattet. Die Finanzkraft wird soweit nivelliert, dass die Städte mit gleich viel (oder sogar weniger) Mittel je EW mehr Aufgaben (zentralörtliche Aufgaben, Bezirksveraltungsagenden) finanzieren müssen.

Insgesamt keine faktische Verbesserung

Grundsätzlich ist keine substanzielle Verbesserung der finanziellen Situation der Gemeinden erkennbar. Die Verbesserung im Bereich der laufenden Gebarung ist auf einen Einmaleffekt zurückzuführen, die Entlastungen im Umlagenbereich gehen mit Abzügen im Bereich der Ertragsanteile einher, die Finanzschulden verringern sich nur aufgrund von Ausgliederungen und einem damit verbundenen Anstieg der Haftungen. Schließlich ist auch beim Investitionsniveau ein langfristig negativer Trend erkennbar.

Hinzu kommt, dass die finanziellen Entwicklungen nicht im selben Ausmaß für sämtliche Gemeinden gelten, sondern dass sich die finanzielle Situation mit einer steigenden Gemeindegröße tendenziell verschlechtert. Wesentlicher Grund hierfür sind die bestehenden Verteilungswirkungen durch den Finanzausgleich, welcher beispielsweise zentralörtliche Funktionen oder besondere Anforderungen aufgrund sozio-demografischer Entwicklungen nur unzureichend berücksichtigt. Eine entsprechende Reform des Finanzausgleichs – und eine damit verbundene effizientere Mittelverteilung – wäre daher angebracht.

AutorInnen: Mag. Peter Biwald, Dr. Karoline Mitterer

  • Die aktuelle KDZ-Gemeindefinanzprognose bis 2017 erscheint im Dezember 2013.


[1] Erwerb von beweglichem und unbeweglichem Vermögen + aktivierungsfähige Rechte)

 

Anhang: