Finanzausgleich und Raumordnung: Wer soll wie viel Geld erhalten?

Bei der Ausgestaltung eines Ausgleichssystems entsteht die grundsätzliche Frage: „Wer bekommt wofür wie viel Geld?“ Dabei zeigen sich unterschiedliche Interessen, z.B. städtischer versus ländlicher Raum und Vieles mehr…

Die Verteilungswirkungen eines Transfersystems sind in hohem Ausmaß von der zugrunde liegenden Zielsetzung abhängig.

In Österreich hat sich dabei das Ziel durchgesetzt, sämtlichen Gemeinden – unabhängig von ihrer Gemeindegröße oder Finanzkraft – eine gute Infrastrukturausstattung zu ermöglichen. Dies soll u.a. den Abwanderungstendenzen in ländlichen Bereichen entgegenwirken.

Infolge entstehen sehr stark umverteilende Wirkungen, sowohl im Bereich regionalpolitischer Fördermaßnahmen als auch im Finanzausgleich. So erhalten insbesondere auch kleine und finanzschwache Gemeinden die Möglichkeit, die notwendige Infrastruktur zu errichten und zu erhalten. Das Ziel, in allen Gemeinden gleichwertige Lebensbedingungen zu schaffen, wird mit dem vorhandenen Transfersystem unterstützt.

„Die Finanzmittel müssen effizient und effektiv eingesetzt werden.“

Gleichzeitig zeigt sich jedoch, dass die finanzielle Lage der Gemeinden insgesamt anspannt ist, weshalb es durchaus auch zu einer kritischen Betrachtung der derzeitigen Verteilungswirkungen kommen sollte. Es gilt, die Finanzmittel in Zukunft effizient und effektiv einzusetzen, um so optimale Ergebnisse für die Summe der Bevölkerung zu erreichen.

Angesichts der zunehmend angespannten finanziellen Situation der Gemeinden und aktueller gesellschaftlicher Entwicklungen bedarf es einer Evaluierung und Weiterentwicklung der bestehenden Zielsetzungen.

Es gilt dabei, aktuelle gesellschaftliche Trends zu berücksichtigen und einen optimierten Mitteleinsatz anzustreben.

Verflechtungen von städtischem und ländlichem Raum

Städtische und ländliche Räume bilden eng verflochtene Lebens- und Wirtschaftsräume. Insbesondere durch die erhöhte Mobilität infolge eines ausgebauten Verkehrsnetzes und dem verbesserten Angebot im Bereich des öffentlichen Verkehrs sind die Reisegeschwindigkeit schneller und die Wege vermeintlich kürzer geworden, wodurch zahlreiche Austauschprozesse stattfinden. Stärkere Beziehungen zwischen Gemeinden und Regionen wirken sich auch auf das Leistungsangebot der einzelnen Gemeinden aus – so bestehen beispielsweise Kernstädte, regionale Zentren, Schlafgemeinden, Tourismusgemeinden und Agrargemeinden etc. Dabei zeigen sich je nach Gemeindetyp unterschiedliche Funktionen und damit verbunden verschiedene Interessen. Hier entstehen auch Konflikte.

Politische Strategien der Zukunft sollten daher immer die Entwicklung von Stadt und Land einschließen und die spezifischen Stadt-Land-Beziehungen berücksichtigen.1 Dabei gilt es, den städtischen und den ländlichen Raum als Partner zu verstehen. „Der ländliche Raum der Zukunft ist ein funktionell komplementärer Partner der städtischen Agglomerationen. Er ist aber nicht Ergänzungsraum, sondern Teil einer neuen Stadt-Land-Beziehung.“2

Bilden von Stadtregionen

Die Notwendigkeit der Bildung von Stadtregionen ergibt sich durch die sehr intensiven Beziehungen und Wanderungsbewegungen zwischen den Kernstädten und dem Agglomerationsgürtel. Ziele hierbei sind insbesondere den Nutzen und die Erträge gesamtregional fair zu verteilen und den Auf- und Ausbau einer funktionalen Stadtregion zur Steuerung der Stadt-Umland-Entwicklung und Kooperation zu ermöglichen.3

Suburbanisierung und Reurbanisierung

Die letzten Jahrzehnte waren durch eine Suburbanisierung geprägt. Aufgrund der höheren Mobilität zogen immer mehr BürgerInnen aus der Kernstadt in den so genannten „Speckgürtel“. Vor allem jüngere Familien mit mittlerem bis höherem Einkommen ziehen in den Agglomerationsgürtel, wohingegen in der Kernstadt ein hoher Anteil an Bevölkerungsgruppen mit besonderen sozio-demografischen Anforderungen verbleibt. Gemeint sind damit beispielsweise Personen mit Migrationshintergrund, MindestsicherungsbezieherInnen, Arbeitsuchende oder ältere Personen. Für die Stadt ergibt sich nun, dass einerseits die Zahl der „guten“ SteuerzahlerInnen sinkt, andererseits bleiben die Ansprüche der eigenen Bevölkerung unverändert hoch. Gleichzeitig müssen die Kernstädte zentralörtliche Leistungen für die Bevölkerung der gesamten Agglomeration erbringen.4

„Um öffentliche Leistungen zu erbringen, muss fiskalische Äquivalenz hergestellt werden.“

„Die Lösung muss darin bestehen, die Kreise der Nutznießer, Kostenträger und Entscheidungsträger von regionalen öffentlichen Leistungen räumlich besser zur Deckung zu bringen, im Fachjargon: fiskalische Äquivalenz herzustellen.“5 Um eine solche fiskalische Äquivalenz herzustellen, gibt es grundsätzlich mehrere Möglichkeiten. Erstens können bestimmte Leistungen auf die nächsthöhere Ebene verlagert werden, zweitens kann es zu einer horizontalen Zusammenarbeit kommen, drittens können durch Gemeindefusionen die räumlichen Grenzen beseitigt werden.

Heterogenität des ländlichen Raums

Der ländliche Raum ist keine homogene Ansammlung an Gemeinden, sondern die ländlichen Gebiete unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Entwicklungspfade und -perspektiven stark voneinander.

Die ÖROK geht dabei von 3 Arten von ländlichen Gebieten aus:6

  • ländliche Gebiete in urbanisierten Regionen: Diese Gebiete liegen im Stadt-Umland-Bereich mit engen Wechselbeziehungen zu den angrenzenden Städten. Sie zeigen eine hohe Entwicklungsdynamik.
  • durch Intensivtourismus geprägte ländliche Gebiete: Auch hier findet sich eine hohe Dynamik, aber auch eine strukturelle Abhängigkeit von der Tourismusentwicklung.
  • periphere ländliche Gebiete: Diese Gebiete weisen eine geringe Wirtschaftskraft sowie abnehmende Bevölkerungszahlen auf.
  • Verschiedene Gemeindeklassen weisen in der Folge unterschiedliche strukturelle Herausforderungen und Handlungserfordernisse auf.

Gleichwertige Lebensverhältnisse schaffen

Der Grundsatz der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ ist ein wesentliches politisches Ziel. In der heutigen Fachdebatte wird dieser Grundsatz jedoch durchaus kritisch gesehen.

Insbesondere in Zeiten finanziell schlechterer Ausstattung der Gemeinden stellt sich die Frage, inwiefern es notwendig ist, dass sämtliche Gemeinden dieselben Leistungen erbringen müssen. „Die spezifischen Stärken der ländlichen Räume müssen gestärkt, nicht finanzielle Ressourcen für wirtschaftlich unergiebige Tätigkeiten umverteilt werden. Das heißt: Nicht mehr überall alles und vor allem nicht überall das Gleiche!“7

„Interkommunale Kooperation kann die Gemeinden im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung entlasten.“

Dies wird dadurch unterstrichen, dass innerhalb von ländlichen Regionen ein Trend zur Konzentration auf regionale Zentren gegeben ist. „Die dezentrale Konzentration auf die regionalen Zentren ist begleitet vom Rückzug der Daseinsvorsorge aus den kleinen Gemeinden in der Peripherie. Die Kleinzentren brauchen gezielte Entwicklungsimpulse, die auf bestehenden Stärken aufbauen. In den von Abwanderung bedrohten kleinen ländlichen Gemeinden ist es besonders wichtig, dass die gemeinwesenorientierte Selbstorganisation gestärkt wird.“8

Interkommunale Kooperation in ländlichen Gebieten

„Nur wenn die regionalen AkteurInnen in peripheren ländlichen Gebieten ihre Kräfte bündeln, können sie ihren Handlungsspielraum erweitern, Entwicklungsimpulse setzen und bestehende Chancen besser wahrnehmen.“9

Die strukturellen Probleme in den ländlichen Gebieten schwächen die Handlungsfähigkeit der einzelnen Gemeinden. Um die Handlungsspielräume der Gemeinden wieder zu erhöhen, bedarf es vermehrt Projekte im Bereich der interkommunalen Kooperation. „Die Zusammenarbeit auf regionaler Ebene erfordert handlungsfähige Gemeinden. Die kleinteiligen institutionellen Strukturen […] haben zur Folge, dass kleine Gemeinden oft kaum mehr handlungsfähig sind und Entwicklungen nicht mehr aktiv mitgestalten können.“10

Rückbau in Abwanderungsgebieten

Bei Abwanderungsgebieten stellt sich immer mehr die Frage, ob in Zeiten der erhöhten Mobilität tatsächlich in sämtlichen Gemeinden dieselben Leistungen angeboten werden müssen. „Der Rückbau des Standortnetzes wird vielfach mit Kostenüberlegungen und einer unterkritischen Auslastung begründet. […] Tatsächlich ist in den letzten Jahrzehnten für einen Großteil der Bevölkerung im ländlichen Raum infolge der erhöhten individuellen Mobilität die ‚zumutbare Erreichbarkeit‘ zu standortgebundenen Versorgungseinrichtungen deutlich gestiegen.“11Es bleibt eine politische Abwägung, welche Erreichbarkeiten noch zumutbar sind und welche nicht.

Reformbedarf im Finanzausgleich

Ein Finanzausgleich verfolgt grundsätzlich sowohl Ausgleichs als auch Wachstumsziele. Die Gewichtung derselben obliegt dabei dem politischen Diskussionsprozess, wobei von den einzelnen Diskussionspartnern je nach Interessenslage laufend Verschiebungen in der Gewichtung gefordert werden. Der aktuelle österreichische Finanzausgleich verfolgt in hohem Maße ein Ausgleichsziel, indem insbesondere finanzschwache Gemeinden durch das aktuelle Transfersystem gefördert und finanzstarke Gemeinden geschwächt werden.

Die derzeit starke Orientierung an einer ausgleichenden Wirkung verschärft die finanzielle Situation der Summe der Gemeinden, da der Schwerpunkt auf den Ressourcen, nicht jedoch auf den Lastenausgleich gelegt wird. Es wird daher nicht berücksichtigt, welche Leistungen die jeweilige Gemeinde aufgrund ihrer speziellen geografischen oder sozio-demografischen Rahmenbedingungen erbringen muss. Eine verstärkt aufgabenorientierte Finanzmittelverteilung im Finanzausgleich würde hier Abhilfe schaffen. Denkbar wäre insbesondere die Berücksichtigung von sozio-demografischen oder geografisch-topografischen Faktoren sowie besondere Aufgabenerfordernisse aufgrund der zentralörtlichen Funktion.

Diskussionen zu den Verteilungswirkungen

Doch auch bei Schaffung aufgabenorientierter Instrumente im Finanzausgleich bleibt die zentrale Frage, wie die Finanzmittel auf die Gemeinden zu verteilen sind. Welche Gemeinden sollen besonders gefördert werden? Wie soll die Gewichtung der unterschiedlichen Herausforderungen der Gemeinden mit unterschiedlichen Aufgaben und Projekte erfolgen?

Wichtige Ansatzpunkte zur Beantwortung dieser Fragestellung können aus der Raumplanung übernommen werden. Aktuelle Trends und Entwicklungen müssen auch im Finanzausgleich abgebildet werden. So gilt es beispielsweise verstärkt in Regionen zu denken, da die vorhandenen Gemeindegrenzen mit den tatsächlichen Gegebenheiten nicht mithalten. Dies trifft auf der einen Seite den städtischen Bereich, wo es einer engen Kooperation zwischen Zentralort und den umliegenden Gemeinden bedarf. Auf der anderen Seite gilt es auch den ländlichen Raum differenziert zu betrachten und entsprechende regionale Konzepte zu berücksichtigen.

Anmerkungen:

  1. Vgl. dazu: Schneider: Stadt, 2010, S. 11.
  2. Fassmann: Weg, 2010, S. 13.
  3. Vgl. dazu: Fassmann: Weg, 2010, S. 48.
  4. Vgl. dazu Frey: Zentren, 2008, S.68f.
  5. Frey: Zentren, 2008, S. 225.
  6. Vgl. dazu: Dax: Handlungsmöglichkeiten, 2009, S. 8.
  7. Frey: Zentren, 2008, S. 93.
  8. Dax: Handlungsmöglichkeiten, 2009, S. 9.
  9. Dax: Handlungsmöglichkeiten, 2009, S. 9.
  10. Schneider: Stadt, 2010, S. 11.
  11. Fassmann: Weg, 2010, S. 104.

Literatur:

  • Dax, Thomas: Neue Handlungsmöglichkeiten für periphere ländliche Räume. Stärkung der sozialen Vielfalt, Ausbau der interkommunalen Zusammenarbeit, Gestaltung der Landschaftsvielfalt ; Erkenntnisse aus dem ÖROK-Projekt „Periphere ländliche Räume“. Ein ExpertInnenbericht (=ÖROK-Schriftenreihe, Bd. 181). Wien 2009.
  • Fassmann, Heinz: Paper in Progress – PIP: Auf dem Weg zum ÖREK 2011. Perspektiven der räumlichen Entwicklung und Grundsätze der politischen Gestaltung. Wien 2010. In: http://www.oerok.gv.at/fileadmin/Bilder/2.Reiter-Raum_u._Region/1.OEREK/OEREK_2011/PIP/PIP_paper_in_progress_Reflexion_gesamt.pdf [Download: 25.04.2012].
  • Frey, René L.: Starke Zentren – starke Alpen. Wie sich die Städte und ländlichen Räume der Schweiz entwickeln können. Zürich 2008.
  • Schneider, Steff: Gemeinsame Politik für Stadt und Land. In: Die Schweizer Gemeinde 47(2010), 3, S. 10-11.
erschienen in: 
Forum Public Management 2012, 2, S. 12-15
Jahr: 
2012