Förder- und Transferpolitik: Welchen Einfluss haben die Verteilungswirkungen auf die finanzielle Situation der Gemeinden?

Die Transferausgaben der Gemeinden an die Länder sind zwischen 2006 und 2010 um 565 Mio. € auf 2,5 Mrd. € gestiegen. Die Transfereinnahmen von den Ländern haben im selben Zeitraum nur um 260 Mio. € auf 1,5 Mrd. € zugenommen. Der negative Transfersaldo war im Jahr 2010 mit rund 1 Mrd. € um 305 Mio. € bzw. 43,5% über dem Wert von 2006. D.h., von den Ertragsanteilen verblieben den Gemeinden nach Abzug der Nettotransfers im Jahr 2010 rund 79% (2006 immerhin noch 83%).Die bestehende Transferpolitik verteilt nicht nur Finanzmittel von den Gemeinden an die Länder, sondern führt auch zwischen den Gemeinden zu massiver Umverteilung.

Die Auswirkungen der Transferpolitik auf die Gemeindefinanzen
Die Verteilung der Gemeindeertragsanteile und die Transferbeziehung der Gemeinden mit dem Land im Rahmen des Finanzausgleichs werden in Abbildung 1 dargestellt.

Abb. 1: Die Verteilung der Gemeindeertragsanteile und der Transferbeziehungen zwischen den Gemeinden und dem Land

Quelle: KDZ: eigene Darstellung, 2012

 
In einem ersten Schritt werden von den Gemeindeertragsanteilen eines Bundeslandes gemäß dem Finanzausgleichsgesetz 12,7% vorweg abgezogen und den Ländern zur Verfügung gestellt. Dieser Vorwegabzug ist zweckgewidmet. Die Länder sollen damit Bedarfszuweisungen an Gemeinden oder Gemeindeverbände finanzieren (siehe [1]). Nach welchen Kriterien eine Gemeinde Anspruch auf Bedarfszuweisungen hat, wird nicht geregelt und obliegt dem Ermessen der einzelnen Länder.
Die verbleibenden Ertragsanteile werden im nächsten Schritt den Gemeinden zur Verfügung gestellt. Die Verteilung auf die Gemeinden eines Bundeslands ist dabei nach dem Finanzausgleichsgesetz geregelt. Ein Teil der Mittel wird pro Kopf nach EinwohnerInnen verteilt, ein weiterer Teil nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel und der verbleibende Teil nach den im Finanzausgleichsgesetz angeführten Regelungen und Fixschlüsseln (siehe [2]).
Im Laufe des Jahres erhalten die Gemeinden von den Ländern laufende Transfers. Diese kommen beispielsweise strukturschwachen und unterfinanzierten Gemeinden zu Gute und ermöglichen diesen den Haushaltsausgleich. Finanziert werden diese Zuwendungen aus dem zuvor erwähnten Vorwegabzug. Des Weiteren leistet das Land Zuschüsse in verschiedenen Leistungsbereichen (z.B. Kinderbetreuung, Musikschule, Feuerwehrwesen) (siehe [3]).
Die Transfers sind allerdings keine Einbahnstraße und so haben Gemeinden auch laufende Transfers an das Land zu leisten. Dies sind v.a. die Sozialhilfeumlage, die Krankenanstaltenumlage und die Landesumlage (siehe [4]).
Neben den laufenden Transferzahlungen erhalten Gemeinden vom Land bei Bedarf auch so genannte Bedarfszuweisungen, die in der Regel für förderungswürdige Investitionsprojekte vergeben werden. Finanziert werden diese Transfers ebenfalls aus den Vorwegabzügen der Gemeinden (siehe [5]).
Das Zusammenwirken dieser Transferbeziehungen führt schließlich zu dem Betrag, der den Gemeinden tatsächlich von den Ertragsanteilen nach den Transfers verbleibt. Auch unter Berücksichtigung der gemeindeeigenen Steuern ist aufgrund der Transferpolitik in den einzelnen Bundesländern nicht nur von einem Ausgleich der Finanzkraft zu sprechen, sondern es ist eine massive Umverteilung gegeben, die die Finanzkraftausstattung nahezu auf den Kopf stellt.

Die Auswirkungen der Transfers auf die verbleibende Finanzkraft
Betrachtet man die Verteilung der Finanzkraft (Ertragsanteile wie in Abbildung 1 plus gemeindeeigene Steuern) zeigt sich, dass diese mit der steigenden Einwohnerzahl zunimmt. Dies ist auf den abgestuften Bevölkerungsschlüssel ab 10.000 EW sowie die höheren gemeindeeigenen Steuern mit wachsender Einwohnerzahl zurückzuführen.
Werden die laufenden Transfereinnahmen der Gemeinden vom Land berücksichtigt, profitieren davon besonders die Gemeinden mit weniger als 2.500 EW. Dies ist darauf zurückzuführen, dass diese Gemeinden eine geringe finanzielle Leistungsfähigkeit aufweisen und daher vom Land besonders unterstützt werden. Gleichzeitig erhalten die großen und finanzkräftigen Gemeinden nur in geringerem Ausmaß laufende Transfers von Seiten des Landes.
Die Berücksichtigung der laufenden Transferzahlungen der Gemeinden an die Länder verringert in allen Einwohnergrößenklassen die finanziellen Mittel der Gemeinden. Besonders stark ist die Belastung der Gemeinden mit mehr als 10.000 EW. Dies ist v.a. darauf zurückzuführen, dass diese Gemeinden die höchste Finanzkraft erreichen und die Transferbelastung (v.a. in der Sozialhilfe-, Krankenanstalten- und Landesumlage) in den meisten Bundesländern größtenteils nach der Finanzkraft erfolgt.

„Es findet eine Umverteilung von den größeren zu den kleineren Gemeinden statt.“
An dieser umverteilenden Wirkung des Transfersystems ändern auch die Kapitaltransferzahlungen (BZ-Mittel) nichts. Nach Kapitaltransfers haben die ursprünglich finanzschwächeren kleineren Gemeinden pro Kopf im Durchschnitt mehr Mittel zur Verfügung, als die ursprünglich finanzstarken größeren Gemeinden. Dies führt dazu, dass die kleinsten Gemeinden (unter 1.000 EW) nach der transferbedingten Umverteilung über mehr Mittel verfügen als die Gemeinden zwischen 1.000 und 10.000 EW, obwohl sie ursprünglich deutlich finanzschwächer ausgestattet waren.

Abb. 2: Die Finanzkraft vor und nach den Transfers (Länder/Gemeinden), nach Einwohnergrößenklassen – in € je EW

Quelle: Statistik Austria: Gemeindegebarung, 2010. KDZ: eigene Darstellung, 2012

Überkompensation von geringer finanzieller Leistungsfähigkeit
Es ist keine Angleichung der Finanzkraft durch die Transfers gegeben, wie man von einem solidarischen Ressourcenausgleich erwarten könnte. Es findet eine Umverteilung in der Form statt, dass den größeren Gemeinden trotz hoher gemeindeeigener Steuern eine geringere Finanzkraft nach Transfers zur Verfügung steht als den kleineren Gemeinden. Die Finanzkraftausstattung wird damit durch die Transferpolitik auf den Kopf gestellt.
Während den Städten mit über 10.000 EW nach den Transfers maximal 80% der ursprünglichen Finanzkraft verbleiben, erhöhen sich diese für die Gemeinden unter 1.000 EW um 20–50% durch die Transferbeziehungen auf Landesebene.

„Die bestehenden Transferverflechtungen setzen negative Anreize für Klein- und Kleinstgemeinden.“
Dies erzeugt einerseits eine negative Anreizwirkung auf kommunaler Ebene, da die Optimierung der eigenen Steuereinnahmen (etwa über Betriebsansiedelungen etc.) aufgrund der Mehreinnahmen wieder teilweise als Transfers an das Land abzuführen sind. Gleichzeitig bleiben insbesondere die größeren Gemeinden in voller Höhe auf den höheren Infrastruktur- und Leistungskosten sitzen, die aufgrund der zentralörtlichen Aufgaben entstehen. Andererseits werden auch negative Anreizwirkungen für Klein- und Kleinstgemeinden gesetzt, da die Abgänge grundsätzlich durch das Land mittels der Gemeindemittel aus den Vorwegabzügen ausgeglichen werden. Es bestehen dadurch wenige Anreize ineffiziente Verwaltungsstrukturen zu hinterfragen und Einsparungspotenziale zu realisieren, die sich beispielsweise aus Kooperationen und Fusionen ergeben könnten.

Reformbedarf im Bereich der Förder- und Transferpolitik
Ein zeitgemäßer Finanzausgleich strebt ein Gleichgewicht zwischen Ausgleichs- und Effizienzzielen an. Derzeit dominiert in den österreichischen Bundesländern der Ressourcen- bzw. Finanzkraftausgleich gegenüber dem Lastenausgleich. Damit verbunden erhöht sich die Intransparenz, da nicht nachvollziehbar ist, welcher Teil der Krankenanstalten- oder Sozialhilfeumlage für den Lastenausgleich an die Länder als Aufgabenträger beglichen wird und welcher Teil für den Ressourcenausgleich an die finanzschwachen Gemeinden zu leisten ist.
Daraus ergeben sich einige zentrale Reformerfordernisse. Einerseits ist das Transfervolumen zwischen allen Gebietskörperschaftsebenen zu reduzieren. Neben der damit verbundenen erhöhten Transparenz der Geldflüsse sind v.a. Effizienzgewinne aus einer vereinfachten Administration der Transferpolitik zu erwarten. Ein Finanzkraftausgleich zwischen den Gemeinden ist weiterhin erforderlich, jedoch könnte dieser die zahlreichen finanzkraftausgleichenden Transfers durch einige wenige Transfers des Ressourcenausgleichs ersetzen. Neben der Verwaltungsvereinfachung und erhöhten Transparenz könnte auch das Ziel des Ausgleichs auf 80-90% der durchschnittlichen Finanzkraft leichter und zielgenauer erreicht werden. Dieser Finanzkraft- bzw. Ressourcenausgleich stellt keine Förderung des Landes an die Gemeinden dar, sondern könnte zwischen den Gemeinden und damit im Rahmen der Gemeindeautonomie erfolgen.
Weiters bedarf es eines Lastenausgleichs, indem beispielsweise Teile der derzeit bestehenden Bedarfszuweisungs- und Landesmittel in einen Lastenausgleich nach objektiven Kriterien (z.B. für Kinderbetreuungs- und Integrationslasten, Soziallasten, topografische Lasten) umgewandelt werden. Ein Strukturausgleichstransfer könnte für selektive regionale Projekte in wirtschaftsschwächeren, finanzärmeren Regionen eingesetzt werden.

„Ein zeitgemäßer Finanzausgleich strebt ein Gleichgewicht zwischen Ausgleichs- und Effizienzzielen an.“
Eine umfassende Reform des Förder- und Transfersystems bedarf einer Vereinfachung zur Steigerung von Effizienz und Transparenz sowie einer Transferentflechtung zwischen Ländern und Gemeinden zur Verbesserung der Effektivität des Systems der Leistungserbringung auf den verschiedenen Gebietskörperschaftsebenen.

erschienen in: 
Forum Public Management 2012, 2, S. 8-11
Jahr: 
2012