Die Gebietsgemeinde: Sicherung kommunaler Bürgernähe – Die Idee der Gebietsgemeinde im vergleichenden Kontext

Bereits seit Jahrzehnten werden vermehrt grundlegende strukturelle Änderungen im kommunalen Gefüge eingefordert. Aktuell wird diese Diskussion im Bundesland Steiermark geführt.[1] Nach Meinung des Verfassers gibt es jedoch auch im bestehenden Verfassungstext Regelungen, die eine strukturelle Weiterentwicklung der kommunalen Gebietskörperschaften ermöglichen.

Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang Art. 120 B-VG. Dieser Artikel wurde aus verschiedenen Gründen stets „angefeindet“, er wurde politisch kontrovers diskutiert und fristet nunmehr seit über 90 Jahren ein rechtliches „Schattendasein“. Nach Meinung des Verfassers könnte dieser Artikel die Lösung so mancher kommunaler Strukturprobleme bedeuten. Eine Aktivierung des Art. 120 B-VG wäre geeignet, Lösungsvarianten gerade für den Bereich der Kommunalkooperationen aufzuzeigen.

Abb. 1: Teil der ersten Seite der Beschlussurkunde über die Bundesverfassung von 1920
Quelle: http://www.parlament.gv.at/POOL/BILDER/27148/2714872_500.jpg [Download: 25.07.2011]

Die Verbandsgemeinden in Deutschland

In der Vergangenheit ist man auch in der Mehrzahl der deutschen Bundesländer davon ausgegangen, dass Gemeindezusammenlegungen nicht zielführend sind. Vielmehr ging man hier den Weg, die einzelnen Ortsgemeinden selbständig zu belassen. Ihnen wurde ein bedeutender Teil ihrer ursprünglichen Aufgaben weiterhin zugesprochen und weitere Aufgaben auf eine neu zu bildende, so genannte Verbandsgemeinde, übertragen. Diese Verbandsgemeinden wurden als stark genug angesehen, bestimmte, gesetzlich festgelegte, Aufgaben für alle beteiligten Gemeinden zu übernehmen und damit den BürgerInnen die gewünschte bürgernahe Verwaltung anzubieten. Mit Bildung der Verbandsgemeinden konnten Aufgaben (aus der Landeskreisebene) wirksam und zur sachgerechten Erledigung auf die kommunale Ebene übertragen werden.[2]

„Gebietsgemeinden bringen Qualitätsverbesserungen und Optimierungen in der Verwaltung.“

Die Gebietsgemeinde in Österreich – Ist-Stand und Ausblick

Auf der Ebene der Bezirke ist die Zusammenfassung von Ortsgemeinden zu Gebietsgemeinden und deren Einrichtung nach dem Muster der Selbstverwaltung im geltenden Art. 120 B-VG enthalten. Dieser hat allerdings bis zum heutigen Tag keine Umsetzung erfahren. Begründet liegt dieser Umstand v.a. darin, dass sich die politischen Parteien bis zum heutigen Tag nicht auf eine konkrete Organisationsform auf der Ebene der Bezirke einigen konnten. Vielmehr wurde die aus der Monarchie überkommene monokratische Struktur der Bezirkshauptmannschaft beibehalten. Weiters war vorgesehen, dem Bezirkshauptmann eine von der Bevölkerung gewählte Bezirksvertretung beizugeben, welche bis zum heutigen Tage nicht eingerichtet wurde.

Die Errichtung von Gebietsgemeinden nach dem Muster der Selbstverwaltung im Sinne des Art. 120 B-VG erweist sich von vornherein nur dann als zweckmäßig, wenn den Gebietsgemeinden ein über den bestehenden Aufgabenbereich der Bezirkshauptmannschaft hinausgehender Wirkungsbereich übertragen wird. In Frage kommen dafür wohl v.a. politische Verwaltungsaufgaben, die heute von den Ländern und Gemeinden mit ihren gewählten Organen wahrgenommen werden.

Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt

Im Jahr 1965 setze die Landesregierung von Rheinland-Pfalz eine Kommission zur „Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden“ ein. Zielsetzung war es, die Verwaltungskraft der Gemeinden zu stärken und zu gleichwertigen, in sich ausgewogenen, Lebensverhältnissen sowohl im ländlichen Raum als auch zwischen Stadt und Land beizutragen, ohne die Integration der BürgerInnen in ihren bisherigen Gemeinden zu beseitigen.

Am 1. Oktober 1968 trat die Verbandsgemeindeordnung (als Teil B des Selbstverwaltungsgesetzes) in Kraft. Entsprechend der gesetzlichen Bestimmungen sollte eine solche Verbandsgemeinde mindestens 7.500 EW haben und nach Möglichkeit sei eine höhere Einwohnerzahl anzustreben.

Ein bestimmter Aufgabenbereich wurde den Verbandsgemeinden im Gegensatz zu den Gemeinden, verfassungsrechtlich nicht zugewiesen. Er wurde vielmehr im Wesentlichen gesetzlich bestimmt. Zusätzlich wurde im Jahr 1973 eine landeseinheitliche Regelung getroffen, nach der die Verbandsgemeinden solche gemeindlichen Aufgaben wahrnehmen, die unter den gewandelten Verhältnissen die Leistungs- und Verwaltungskraft der einzelnen Ortsgemeinden übersteigen oder deren gemeinsame Erfüllung im öffentlichen Interesse geboten ist.

Trotz dieses Aufgabenübergangs verblieb den Ortsgemeinden nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Januar 1984 eine nach Anzahl und Gewicht bedeutsame Sachkompetenz, so dass der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechtes der Ortsgemeinden nicht berührt wurden.[3]

Verbandsgemeinden haben eine gewählte Gemeindevertretung (Verbandsgemeinderat) und eine eigene Verwaltung (Verbandsgemeindeverwaltung) mit einem/r hauptamtliche/n Bürgermeister/in an der Spitze. Der/Die Bürgermeister/in einer Verbandsgemeinde kann in Personalunion zugleich ehrenamtliche/r Bürgermeister/in einer Ortsgemeinde sein.

„Verbandsgemeinden berühren nicht das Selbstverwaltungsrecht der Ortsgemeinden“

Im Bundesland Rheinland-Pfalz haben sich 91 Städte und 2.167 Gemeinden zur Erledigung ihrer Verwaltungsgeschäfte in 163 Verbandsgemeinden zusammengeschlossen.[4]

Abb.2: Die Kommunen in Rheinland-Pfalz
Quelle: http://www.rlp.de/typo3temp/pics/ee0047f034.jpg [Download: 25.07.2011]

Im Bundesland Sachsen-Anhalt können seit dem 1. Juli 2009 Verbandsgemeinden zwischen 3 und 8 Mitgliedsgemeinden mit insgesamt mindestens 10.000 EW bezogen auf den 31. Dezember 2005 haben. Ausnahmen sind dabei möglich, wenn sich das Gebiet in einer dünn besiedelten Region befindet.

Die Verbandsgemeinden im Bundesland Sachsen-Anhalt haben einen direkt gewählten Verbandsgemeinderat und eine/n Verbandsgemeindebürgermeister/in. Die Mitgliedsgemeinden mit jeweils mindestens 1.000 EW bleiben rechtlich eigenständig. Es gibt 18 Verbandsgemeinden, in denen sich 20 Städte und 95 Gemeinden zusammengeschlossen haben.[5]

Die deutsche Funktional- und Gebietsreform aus heutiger Sicht

Die Einführung der Verbandsgemeinden wurde als Alternative zur Großgemeinde gesehen, bei der die einzelnen Gemeinden aufgelöst und zu einer Einheit zusammengeschlossen wurden. Die gesetzliche Bildung von Großgemeinden schien den damals Verantwortlichen nicht der richtige, vernünftige und beste Weg zu sein; von der freiwilligen Möglichkeit, Einheitsgemeinden zu bilden, wurde nur vereinzelt Gebrauch gemacht. Vielmehr wurde, um eine einheitliche Verwaltungsreform auf der untersten Ebene zu gewährleisten, die Verbandsgemeinde gebildet und so gestärkt, dass sie in die Lage versetzt wurde, Aufgaben für mehrere Gemeinden zu übernehmen und damit den BürgerInnen eine bürgernahe Verwaltung anzubieten. Den nach wie vor selbständigen Gemeinden ist ein bedeutender Teil der ursprünglichen Aufgaben verblieben, um die in den Gemeinden vorhandene Bereitschaft zu ehrenamtlichen Mitarbeit nicht zu zerschlagen. Die mit der Bildung und dem Neuzuschnitt der Verbandsgemeinden verbundenen einschneidenden Reformen haben die Zustimmung in der Bevölkerung der gegenständlichen Bundesländer gefunden, wenn auch mancherorts noch einige Jahre ein „Grollen nachgewirkt hat“.

Durch die Einrichtung der Verbandsgemeinde und das gleichzeitige Festhalten an der Ortsgemeinde ist eine wichtige Voraussetzung für die Bürgernähe der Verwaltung geschaffen worden. Ortsansässigkeit der MandatsträgerInnen, Ortsnähe der Entscheidungsfindung und vielfacher Zugang zu ehrenamtlichen Mitwirkungsmöglichkeiten helfen den BürgerInnen sich mit ihrer Gemeinde zu identifizieren und sich dort wohl zu fühlen. Dies ist ein Beitrag, das Vertrauen der BürgerInnen in die Verwaltung, zur Gemeinde und letztlich zum Staat zu erhalten.

„Das anfängliche Grollen der BürgerInnen hat letztendlich zu einer allgemeinen Zustimmung gefunden“

Mit Bildung der Verbandsgemeinden wurde eine Ebene geschaffen, auf die Aufgaben (aus der Landeskreisebene) wirksam und zur sachgerechten Erledigung übertragen werden konnten. Diese Übertragung von Befugnissen macht die Zielsetzung größtmöglicher Bürgernähe besonders deutlich. Dabei darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass eine weitere Aufgabendelegation auf die Verbandsgemeinde nur tragbar ist, wenn den Verbandsgemeinden die hierzu notwendigen Mittel im Wege des Finanzausgleichs zur Verfügung gestellt werden.

Analyse der Ergebnisse

Eine Zusammenlegung von Gemeinden lässt nach den im Ausland gemachten Erfahrungen keine wesentlichen Einsparungen an Verwaltungsaufwand, wohl aber eine bessere Wahrnehmung (zentralörtlicher) Funktionen und Qualitätsverbesserungen in der Verwaltung erwarten. Dabei ist auch zu beobachten, dass häufig nicht nur die Qualität von Dienstleistungen, sondern durch Nivellierung nach oben auch die Quantität des Leistungsangebots erhöht wird. In der Praxis kommt es dabei häufig lediglich zu einer Zusammenführung der Gemeindeorgane und der Verwaltung. In den einzelnen Ortsteilen bleiben die gewohnten Strukturen an Gemeinschaftseinrichtungen sowie Vereinen erhalten. Die in diesem Zusammenhang häufig geforderte Vielfalt bleibt daher im Wesentlichen bestehen.

Die Einführung der Gebietsgemeinde sollte als zusätzliche Alternative zur Gemeindefusion gesehen werden. Es ist somit nicht mehr erforderlich, einzelne Gemeinden aufzulösen. Vielmehr ist es durch die Gebietsgemeinde möglich, die kommunalen Gebietskörperschaften zu stärken und dennoch eine großflächige Verwaltungsreform auf dieser Ebene zu gewährleisten. Durch einen Zusammenschluss zu Gebietsgemeinden werden (Orts-)Gemeinden in die Lage versetzt, einerseits zusätzliche Aufgaben zu übernehmen und andererseits trotzdem ihren BürgerInnen eine bürgernahe und effektive Verwaltungsebene anzubieten. Den nach wie vor selbständigen (Orts-)Gemeinden mit selbständigen BürgermeisterInnen und GemeinderätInnen verbleibt ein bedeutender Teil ihrer ursprünglichen und unmittelbaren Aufgaben erhalten. Dadurch wird die in den Gemeinden vorhandene Bereitschaft zur ehrenamtlichen Mitarbeit nicht beeinträchtigt.

Anmerkungen

[1] Vgl. dazu: Gemeinden sollen zusammengelegt werden: Aus 542 steirischen Gemeinden könnten weniger werden. APA-Pressemeldung vom 16.12.2010.

[2] Vgl. dazu: Wikipedia: Bildung von Verbandsgemeinden. In:http://www.vgv-daun.de/InternetDeutsch/nav/395/39554760-2112-711e-395d-0... [Download: 17.07.2011].

[3] In diesem richtungsweisenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes wurde ausgesprochen, ob und in welchem Umfang sich Ortsgemeinden unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gegenüber Verbandsgemeinden auf den Erhalt einer Kernkompetenz berufen können.

[4] Vgl. dazu: Wikipedia: Verbandsgemeinde (Rheinland-Pfalz). In: http://de.wikipedia.org/wiki/Verbandsgemeinde_(Rheinland-Pfalz) [Download: 17.07.2011].

[5] Vgl. dazu: Wikipedia: Verbandsgemeinde (Sachsen-Anhalt). In: http://de.wikipedia.org/wiki/Verbandsgemeinde_(Sachsen-Anhalt) [Download: 17.07.2011].

AutorInnen

Dr. Johannes Schmid studierte Rechtswissenschaften an der Universität Wien und war von 1995 bis 2006 Leiter des Verwaltungsdienstes in der Stadtgemeinde Deutsch-Wagram. Seit 2007 leitet er das Rechtsreferat im Generalsekretariat des Österreichischen Städtebundes. Zu seinen Aufgaben- und Arbeitsschwerpunkten zählen die Bereiche: rechtliche Angelegenheiten, Gemeinde- und Verfassungsrecht, Daseinsvorsorge, Geschäftsleitung und Hauptausschuss sowie Datenschutz.

erschienen in: 
Forum Public Management 2011, 3, S. 12-15
Jahr: 
2011