Das neue Bundeshaushaltsrecht – ein Riesenschritt zur Modernisierung des Finanzmanagements?

Während in den letzten Jahren viele Staaten Modernisierungsschritte in der öffentlichen Verwaltung und im Haushaltswesen einleiteten, hinkten Reformen in Österreich aufgrund erheblicher Schwachstellen deutlich nach.

Der Österreich-Konvent gab den Anstoß zur Modernisierung des Haushaltsrechts. Ein Vorschlag des Finanzministeriums, der die wesentlichen Schwachstellen der haushaltsrechtlichen Bestimmungen und Budgetgrundsätze aufgriff, fand jedoch keine Zustimmung. Erst eine vom Finanzministerium ins Leben gerufene Expertengruppe und eine sie begleitende politische Runde mit VertreterInnen aus allen Parlamentsparteien schaffte 2005 den Durchbruch zu neuen Haushaltsgrundsätzen, die im Dezember 2007 vom Nationalrat verabschiedet wurden. Zeitgleich wurden im Rahmen der ersten Etappe der Haushaltsrechtsreform einige zentrale Elemente auf einfachgesetzlicher Ebene mit Wirksamkeitsbeginn 1.1.2009 beschlossen, darunter die Umsetzung der mittelfristigen Budgetplanung und die Neuausrichtung des Rücklagewesens. Die zweite Etappe der Haushaltsrechtsreform, die auf die ergebnisorientierte Steuerung und das Rechnungswesen fokussiert, wurde im Dezember 2009 beschlossen und gelangt erstmals mit dem Bundeshaushalt 2013 zur Anwendung.

Die neuen verfassungsrechtlichen Bestimmungen

Die verfassungsrechtlichen Bestimmungen zum Haushaltsrecht werden in mehrfacher Hinsicht geändert. Erstens wird die Staatszielbestimmung zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht neu gefasst und um die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern (Gender Budgeting) ergänzt. Sie adressiert zum einen gängige Ziele des „magischen Vielecks“, die Bund, Länder und Gemeinden im Rahmen ihrer Haushaltsführung anzustreben haben und stellt zum anderen auf „nachhaltig geordnete Haushalte“ ab. Zweitens wird der Bund verpflichtet, einen auf vier Jahre ausgelegten mittelfristigen Finanzrahmen mit verbindlichen Ausgabenobergrenzen vorzulegen, der alljährlich um ein weiteres Jahr vorgerollt wird. Drittens werden die Wirkungsorientierung, Effizienz, Transparenz und möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage als neue Grundsätze der Haushaltsführung des Bundes festgelegt. Dabei ist kritisch anzumerken, dass die im Erstentwurf vorgesehene Ausweitung dieser neuen Bestimmungen auf Länder und Gemeinden am Widerstand der Länder scheiterten. Viertens schließlich wurden die Bestimmungen für das Budgetprovisorium gestrafft.

Mittelfristiger Finanzrahmen mit verbindlichen Ausgabenobergrenzen

Der mittelfristige Finanzrahmen mit (fixen und variablen) Ausgabenobergrenzen adressiert zwei Ziele. Zum einen kann er die Budgetdisziplin sowie die Planungssicherheit und Flexibilität steigern, weil die durch den Finanzrahmen festgelegten Ausgabenobergrenzen nur in gesetzlich definierten Ausnahmefällen überschritten werden dürfen. Von wenigen Ausnahmen abgesehen können nicht ausgeschöpfte Ausgaben automatisch einer Rücklage zugeführt und zu einem späteren Zeitpunkt aufgelöst werden. Durch die Neuregelung des Rücklagenregimes wird daher dem „Dezemberfieber“ ein Riegel vorgeschoben. Zum anderen eignet er sich zur Wachstumsstabilisierung im Konjunkturabschwung, weil die Steuereinnahmen ebenso wie der Budgetsaldo keiner Bindung unterliegen. Bleiben die Steuern im Konjunkturabschwung zurück, dann erhöht sich das Budgetdefizit, so dass die so genannten automatischen Stabilisatoren wirken können. Umgekehrt können die Steuermehreinnahmen im Aufschwung zur Konsolidierung genutzt werden – vorausgesetzt die Politik hält sich an die mittelfristig fixierten Ausgabenobergrenzen. Der Finanzrahmen kann daher wesentlich zur Glaubwürdigkeit der Budgetpolitik beitragen.

Die ersten Erfahrungen aus der Umsetzung der mittelfristigen Planung sind enttäuschend. Die ersten beiden Finanzrahmen hatten den Charakter von Budgetprognosen und daher mit mittelfristiger Budgetplanung wenig gemeinsam. Es ist auch nicht erkennbar, nach welchen makroökonomischen Gesichtspunkten die Ausgabenobergrenzen festgelegt wurden. Der den Finanzrahmen begleitende Strategiebericht lässt budgetpolitische Prioritäten und Strategien bestenfalls in Ansätzen erkennen. Wenn der Strategiebericht und der Finanzrahmen tatsächlich die zentralen Budgetunterlagen sein sollen, dann muss noch kräftig nachgebessert werden. Vorerst scheint der mit der ersten Etappe einhergehende Kulturwandel (noch) nicht geglückt zu sein. Es kann ein „Nachschulungsbedarf“ der Politik geortet werden. Es bleibt abzuwarten, ob der neue Finanzrahmen 2011-2013 diese Schwächen überwindet. Wenn nicht, dann läuft auch dieser Anlauf für eine verbindliche mittelfristige Budgetplanung Gefahr totes Recht zu bleiben. Der Erfolg der mittelfristigen Planung wird ferner entscheidend von der Selbstbindung der Politik an die Ausgabenobergrenzen abhängen. Diese Bewährungsprobe steht noch aus.

Ergebnisorientierte Budgetierung und neues Rechnungswesen

Im Fokus der zweiten Etappe der Haushaltsrechtsreform, deren umfangreiche Änderungen in das neue Bundeshaushaltsgesetz 20131 mündeten, stehen der Übergang von der Kameralistik (Einnahmen-Ausgaben-Rechnung) auf die Doppik (kaufmännisches Rechnungswesen) und die Implementierung der wirkungsorientierten Budgetierung unter Einbeziehung der geschlechterspezifischen Auswirkungen des Budgets (Gender Budgeting). Als state-of the-art-Konzepte kommen New Public Management und in Ansätzen Good Governance zur Anwendung. Deren Übertragung auf öffentliche Haushalte gilt sowohl in der ökonomischen Literatur als auch in der Praxis wegen zentraler Defizite als umstritten. Als gravierendste Defizite sind anzusehen: das Risiko, dass staatliches Handeln auf ökonomische Dimensionen verkürzt wird; der dem Konzept inhärente Quantifizierungsmythos, wonach alles Relevante gemessen werden kann und die aus demokratiepolitischer Sicht bedenkliche Verschiebung der „checks and balances“ zulasten der Legislative, weil der Gesetzgeber fortan nur Globalbudgets beschließt, während die tiefer liegenden Detailbudgets lediglich verwaltungsinterne Bindungswirkung haben. Es ist daher bedauerlich, dass diese Konzepte nicht auf den Prüfstand gestellt, sondern weitgehend kritiklos übernommen wurden und flächendeckend zur Anwendung gelangen.

Die Einführung der Doppik sowie der Kosten- und Leistungsrechnung soll zur Erhöhung der Transparenz des Bundeshaushalts, zur Verbesserung der Qualität der parlamentarischen Entscheidungsgrundlagen, zu Qualitätssteigerungen in der Leistungserbringung und zu einer effektiveren Kontrolle der Regierung beitragen. Aus einer Reihe von Gründen sind Zweifel an der Realisierbarkeit berechtigt. Drei seien genannt: Das neue Rechnungswesen, das eine Finanzierungs-, Ergebnis- und Vermögensrechnung enthält, ist kompliziert und schwer verständlich. Die Doppik enthält Elemente, die aufwendig zu betreiben, aber wenig steuerungsrelevant sind (z.B. Rückstellungen). Im Rahmen der vorgesehenen Vermögensrechnung stehen hohe Kosten einer unvollständigen und nicht aussagekräftigen Bilanz gegenüber. Eine kritische Prüfung des neuen Rechnungswesens führt ferner zum Schluss, dass die dem kameralistischen System umgehängten Schwächen nicht überwunden werden.

Ausreichend und verwaltungsökonomisch geboten wäre daher meines Erachtens eine erweiterte, mehrdimensionale Kameralistik, die finanz-, betriebs- und gesamtwirtschaftlichen Ansprüchen gerecht wird. Derartige Reduktionen würden die Komplexität verringern und die Übersichtlichkeit fördern. Die „Doppik“ ist für den Kernbereich der öffentlichen Verwaltung nur bedingt geeignet (der Staat kann nicht auf ökonomische Dimensionen reduziert werden), mit extrem hohen Implementierungskosten verbunden und bedarf zudem einer Umformung bzw. Ergänzung in Hinblick auf die Erfordernisse des öffentlichen Haushaltswesens, insbesondere auch bezüglich der Maastricht-Kennzahlen (öffentliches Defizit und öffentliche Verschuldung). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Finanzrahmen finanzwirtschaftlich orientiert ist und sich nicht am „Ressourcenkonzept“ ausrichtet.

Das Konzept der ergebnisorientierten Budgetierung weist ebenfalls Schwächen auf. Die Steuerungsarchitektur greift den Quantifizierungsmythos auf und ist sehr zentralistisch angelegt, weil Wirkungsziele nur auf der Ressort-, nicht aber auf Globalbudgetebene vorgesehen sind. Sie führt ferner zur Einschränkung der parlamentarischen Entscheidungsbefugnisse, so dass deren Implementierung zu einer aus demokratiepolitischer Sicht nicht akzeptierbaren Verschiebung der „checks and balances“ zugunsten der Exekutive führt. Viele Details der Umsetzung erfolgen über Verordnungen, das schwächt die Rolle des Gesetzgebers zusätzlich.

Die Modernisierung des Haushaltsrechts müsste auch von einer Reform der Institutionen begleitet sein. Wesentliche Elemente der Wirkungsorientierung sind unzureichend konkretisiert – etwa die Rolle der Wirkungscontrolling-Stelle – oder werden außen vor gelassen. Zur Umsetzung des Gender Budgeting bedarf es einer institutionellen Absicherung – etwa durch eine Gleichstellungscontrolling-Stelle – mit klaren Verantwortlichkeiten und entsprechender Ressourcenausstattung. Das neue Haushaltsrecht erfordert auch eine Neufestlegung der Rolle des Rechnungshofs als Rechnungsprüfer und Evaluator.

Eine erfolgreiche Umsetzung der Wirkungsorientierung setzt daher Korrekturen und Ergänzungen voraus: an der zentralistisch ausgerichteten Steuerung, am flächendeckenden Ansatz, der wegen der Messproblematik reduziert werden sollte, an der neuen Rolle des Rechnungshofs und vor allem an der Stärkung des Parlaments. In institutioneller Hinsicht ist zur Aufwertung des Parlaments und des Budgetausschusses die Einrichtung eines unabhängigen „Budgetdienstes“ nach dem Vorbild des Congressional Budget Office unabdingbar. Knapp vor Beschlussfassung der zweiten Etappe des Haushaltsrechts wurde eine diesbezügliche politische Vereinbarung mit allerdings bescheidener personeller Ausstattung erreicht.

Nächste Schritte

Nur unter den skizzierten Bedingungen kann sich die seit Jahrzehnten größte Haushaltsrechtsreform zu einem emanzipatorischen Reformprojekt entwickeln und damit zu einem Meilenstein für die Reform des Finanzmanagements in Österreich werden. Ergänzend bedarf es intensiver Schulungen von Politik (von den MinisterInnen bis zu den Abgeordneten) und Verwaltung (vom Sektionschef bis zu den Bediensteten in den operativen Einheiten). Sie bilden die Voraussetzung dafür, dass der Kulturwandel angenommen wird, und so die bisherigen Denkmuster den neuen Platz machen. Als weitere Meilensteine zur Modernisierung des Finanzmanagements müssen die haushaltsrechtlichen Grundsätze für alle Gebietskörperschaften vereinheitlicht, die Reform des Finanzausgleichs und seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen sowie die Neuverteilung der Kompetenzen mit dem Ziel der Stärkung des Konnexitätsgrundsatzes vorangetrieben werden.

Anmerkungen:

  1. Für eine ausführliche Würdigung siehe Bruno Rossmann: Ist das neue Haushaltsrecht ein Meilenstein zu dessen Modernisierung? In: Das öffentliche Haushaltswesen in Österreich 50(2009), 3-4 – 51(2010), 1, S. 114-136.

AutorInnen:

  • Mag . Bruno Rossmann ist als Budgetexperte in der Arbeiterkammer Wien und als Berater des Grünen Parlamentsklubs tätig.
erschienen in: 
Forum Public Management 2010, 1, S. 8-10
Jahr: 
2010