Wirkungsorientierung und Aufgabenkritik - Zwei Seiten einer Medaille

Die Haushaltsrechtsreform des Bundes setzt sich aus zwei Elementen zusammen: dem neuen Rechnungswesen und der Wirkungsorientierung. Das ergebnis- und wirkungsorientierte Steuern wird oftmals als überbürokratisch und zeitaufwändig kritisiert. Dabei bietet gut gemachte Wirkungsorientierung neue Chancen, die öffentlichen Leistungen mittels Aufgabenkritik weiterzuentwickeln. Insofern ist wirkungsorientiertes Steuern nicht nur für den Bund wichtig, sondern sollte auch im derzeit diskutierten neuen Haushaltsrecht für Länder und Gemeinden nicht vernachlässigt werden.

Vereinfacht gesagt erfolgt die bisher übliche Planung im öffentlichen Sektor auf der leicht angepassten Fortschreibung des Budgets des Vorjahres. Dem liegt die sogenannte „Inputorientierung“ zugrunde, welche, auf Basis der vorhandenen finanziellen Mittel und  des zur Verfügung stehenden Personals, die Leistungen der Organisation bestimmt. „Was sollen wir („bloß“) mit den zur Verfügung gestellten Mitteln machen?“, ist hier die zentrale Frage. Im Sinne der Budgetmaximierungstheorie1 führt dies zu einer automatischen Steigerung der Budgets für öffentliche Einrichtungen. Die Frage, welche Leistungen sind notwendig, um die Aufgaben zu erfüllen und Wirkungen zu erzielen, wird nicht gestellt. Politik und Verwaltung sind somit Gefangene eines überholten Steuerungskreislaufes, der die richtigen Fragen nicht zulässt. Nicht mehr notwendige Leistungen hinterfragen, die Anpassung von Leistungen vornehmen, neue Leistungen abseits des üblichen Tätigkeitsspektrums der Hoheits verwaltung andenken oder neue Entwicklungspfade einschlagen, ist in diesem System nicht möglich.

Wirkungen benennen

Wirkungsorientiertes Steuern stellt das traditionelle Verwaltungshandeln auf den Kopf: Die zentrale Frage ist „Welche Wirkungen sollen erzielt werden und welche Leistungen sind hierfür notwendig?“. In der Beantwortung dieser Frage steckt das Potenzial zur Aufgabenkritik und -reform.Leistungen können identifiziert werden, welche keine oder geringe Wirkungen erzielen. Diese dann einzustellen, zu verändern oder zu ersetzen ist der nächste logische Schritt. Selbstverständlich eröffnet diese Frage auch die
Selbstverständlich eröffnet diese Frage auch die Möglichkeit, neue Leistungenzu definieren, welche besser wirken. So kann zum Beispiel die Wirkung „Verkehrssicherheit erhöhen“ durch eine Bezirkshauptverwaltungsbehörde mit den standard-hoheitlichen Leistungen „Anonymverfügung bei Geschwindigkeitsübertretung“, „Aufstellen von Verkehrszeichen“ und „Ausbau von Verkehrskontrollen“
erzielt werden. Ein genaueres Hinterfragen der Wirkung „Verkehrssicherheit erhöhen“ könnte aber auch zu einem anderen Leistungsspektrum führen. Beispiele hierfür wären der „Abbau von Verkehrszeichen“ (Leistungs reduktion), die „Konzentration von Verkehrskontrollen an neuralgischen Punkten“ (Leistungsanpassung), „Nachschulungen für Autofahrerinnen und -fahrer“, „Informationskampagnen über Nutzung von Smartphones während des Fahrens“, „Schulprojekte“ (neue Leistungen) etc.

Wirkungen und Leistungen konkretisieren

Die Herausforderung für die Organisationen besteht nun darin, dass zumeist weder die Wirkungen noch die Leistungen ausreichend definiert sind. Demzufolge sind in einem ersten Schritt die Wirkungen und die Leistungen zu konkretisieren. Dies bedeutet, diese mit Zielvorgaben zu versehen und durch Kennzahlen messbar zu machen. Inhalt und Qualität der Leistungen sind außer
Streit zu stellen, indem diese in einemLeistungskatalog spezifisch, messbar, akzeptiert, realistisch und terminisiert (smart) beschrieben werden. In Organisationen mit umfassendem Qualitätsmanagement sind diese Hausaufgaben schon erledigt. Es reicht dabei nicht aus, Leistungen schlagwortartig zu definieren, wie zum Beispiel „Essen auf Rädern“, „Kinderbetreuung ab zwei Jahren“, „Erstellen einer Informationsbroschüre“ oder „Beratung für Mindestsicherung“. Hier fehlen die Konkretisierungen, wie zum Beispiel: Art der Zustellung der Mahlzeiten, Öffnungszeiten der Kindergärten, Zielgruppen der Broschüren, Art der Beratung etc.  Auch innerhalb einer Organisation werden hier unterschiedliche Interpretationen über Leistungsumfang und –qualität vorzufinden sein. Somit ist es nicht möglich den Bezug zu den Wirkungen herzustellen oder aufgabenkritisch Alternativen zu finden.

Evaluierung der Leistungen

Nach der Konkretisierung der Wirkung und Leistungen erfolgt im zweiten Schritt die im zweiten Schritt die Evaluierung der Leistungen. In Anbetracht der angespannten öffentlichen Haushalte
sind auch beim wirkungsorientierten Steuern die Wirtschaftlichkeit und Effizienz handlungsleitend. Somit ist die Frage „Welche Wirkungen sollen erzielt werden und welche Leistungen sind hierfür notwendig?“ zu ergänzen mit „Können die Wirkungen durch andere oder veränderte Leistungen kostengünstiger erzielt werden?“. Hier werden die Schnittstellen zur Aufgabenkritik sichtbar. Während die erste Frage die klassische Zweckkritik abdeckt – Ist die Leistung überhaupt notwendig? – geht die zweite Frage der Vollzugskritik nach – Kann die Leistung effizienter erbracht werden?.

Hier soll jedoch nicht tiefer in die Theorie der Aufgabenkritik eingegangen werden. Wichtig ist, dass sich wirkungsorientiertes Planen gut eignet, um Aufgabenkritik in den Steuerungszyklus einzubauen. Es ermöglicht, kontinuierlich – etwa jährlich – zu hinterfragen, ob die richtigen Leistungen angeboten und Leistungen richtig durchgeführt werden, um die Wirkungen zu erzielen. Im Englischen wird dies mit dem Spruch „Do the right things – do the things right.“ zum Ausdruck gebracht. Hier liegt die große Chance und Herausforderung für die Wirkungsorientierung. Ein ernsthaft aufgesetztes System zur Steuerung mit Wirkungen stellt systembedingt die richtigen Fragen. Diese gehen in der traditionellen Planungsroutine unter und verhindern dadurch die Leistungen weiterzuentwickeln, abzuschaffen oder durch andere zu ersetzen. Qualitätsvolle Wirkungsorientierung befähigt zum Einschlagen neuer Pfade der Konsolidierung öffentlicher Haushalte.

                                                                                           

Abb. 1: Zusammenhang Wirkung, steuerung und Aufgabenkritik. Quelle: KDZ – eigene Darstellung, 2014.

 

1 W. A. Niskanen hat in den 70er Jahren festgestellt, dass aufgrund spezifischer Nutzerkonstellationen das Interesse einer Bürokratie die Maximierung ihres Budgets ist, und dieses deshalb automatisch steigt.

 

erschienen in: 
Forum Public Management 2014, 2, S. 9-11
Jahr: 
2014