Wirkungsorientierung im öffentlichen Bereich - Herausforderungen für abgestimmtes und wertebasiertes Handeln.

Wirkungsorientierung (WO) bildet eine bedeutende Innovation in den Bereichen der politisch-strategischen Aufgabenplanung und der Verwaltungssteuerung. Dies vor allem dann, wenn sie mit der Budgetierung und dem Budgetvollzug gut verknüpft wird sowie unter mehr Partizipation der Bürgerinnen und Bürger abläuft. Im Bund ist mit dem BHG 2013 ein solcher Ansatz von Wirkungsorientierung bereits seit dem Jahr 2013 in Kraft, im Land Steiermark wird ein ähnlicher Ansatz ab dem Budget für das Jahr 2015 gelten und in Kärnten sowie im Burgenland voraussichtlich ab 2017 maßgeblich sein.1

Die grundsätzliche Innovation besteht in dreifacher Hinsicht:

  1. Zum einen verstärkt sie die parlamentarische und – zumindest potenziell – auch eine breite öffentliche Debatte über die Ausrichtung des staatlichen Handelns. Dazu liefert die WO Informationen über Probleme und Handlungsalternativen, sie ist auf die angestrebten Auswirkungen, also auf die politisch gewollten Ergebnisse für die gesellschaftliche Entwicklung und für die Lebensqualität der Menschen, gerichtet. Für diese politische Debatte sind Grundsätze von Governance wie Transparenz und Partizipation eine notwendige Basis
  2. Die WO verlangt die längst erforderliche erbesserung der strategischen Arbeit im öffentlichen Sektor. Dies wird in ver- schiedenen westlichen Staaten als Performance-Management bezeichnet.2 Bedeutsam sind hierbei strategische Denkansätze wie z. B. das Betonen der Nachhaltigkeit als Entscheidungskriterium. Auch die eingesetzten Instrumente der Folgenabschätzungen, der Messungen/ Einschätzungen der Zielerreichung sowie eine umfassende Steuerung (beim Planen, Umsetzen, Evaluieren) dienen diesem Zweck.
  3. Für Einführung und Nutzung der Potenziale politischer und administrativer Wirkungsorientierung bedarf es umfassender und nachhaltiger Lernprozesse.3 Schließlich geht es um die nicht einfache Integration verschiedener Teilbereiche – wie Aufgabenkritik aus der Wirkungsperspektive, mittel- bis längerfristige Budgetierung und Risikoeinschätzungen, Ergebnismessungen – und letztlich um den vielbeschworenen Wandel der Organisationskultur. Auch verbesserte Formen der Dialoge zwischen Parlament und Regierungen, zwischen Politik und Bürgerschaft sowie zwischen der politisch-administrativen Führung und den MitarbeiterInnen, welche die Ziele und Maßnahmen umsetzen, sind zu meistern. Schließlich soll ja auch „ein unverhältnismäßiger Berichterstattungs- und Kontrollaufwand vermieden werden“ (K. Schedler 2014).

Zwei Bereiche des gemeinsamen Lernens und Koordinierens werden hier näher dargelegt, nämlich die Nutzung von Synergien durch Abstimmen der Wirkungsziele im Bundesstaat sowie das verstärkte Führen von Diskursen über bestimmte Werte des öffentlichen Handelns, was zur Konsensfindung beitragen und beim Erarbeiten von Kompromissen für strategische Wirkungsziele hilfreich sein kann.

Von Performance Administration zu Performance Management

In ihrem Vergleich der Haushaltsreformen in Österreich und Deutschland weisen Seiwald/ Meyer (2012) zu Recht darauf hin, dass mit einer gesetzlich vorgeschriebenen Sammlung von Wirkungszielen und Indikatoren in der Bundesverwaltung und bei Ländern noch lange nicht eine wirksame Ergebnisplanung sowie die integrierte Finanz- und Verwal- tungssteuerung erreicht werden. Aus meiner Sicht bedarf es dazu der Akzeptanz des neuen Fokus auf Wirkungen und Leistungen bei den Abgeordneten der Parlamente, bei den Führungskräften in Ministersekretariaten, Sektionen und Fachabteilungen. Weiters erscheint eine Beschränkung auf wesentliche politische Prioritäten und eine weitreichende Abstimmung der Akteure entscheidend. Diese Abstimmung sollte horizontal4 auf der Bundesebene und in bzw. zwischen den Ländern sowie vertikal zwischen Bund, Ländern, Städten/Gemeinden und den ausgegliederten Organisationseinheiten stattfinden.

Hiefür muss der Fokus auf externe Wirkungen zwischen den Partnern der Aufgabenerledigung gut überlegt werden, denn die Ursache-Wirkungs-Beziehungen sind nur teilweise klar bzw. nur beschränkt einzelnen AkteurInnen zuorden- und steuerbar. Da nicht alle Leistungen einer Organisationseinheit der Wirkungssteuerung unterliegen, soll eine stringente Beschränkung der Outcome-Ziele und eine durchgängige Kaskadierung der strategischen Ziele bis zu den Ebenen der operativen Umsetzung erfolgen. Bei Aufgaben, an denen mehrere Verwaltungen mit ähnlichen Ergebnissen arbeiten, wird die Einigung auf lediglich ein für die Beteiligten brauchbares Wirkungsziel zweckmäßig sein. Ähnliches gilt auch für die Indikatoren, mit denen die Steuerung arbeitet, d.h. bewusste (politisch mitgetragene) Beschränkung auf wenige Dutzend gut messbare Indikatoren. Damit sollen verlässliche Messungen und Würdigungen der erreichten Ergebnisse erfolgen. Hierbei gilt es, auf Übersichtlichkeit und Begreifbarkeit für die Öffentlichkeit Bedacht zu nehmen. Gelingt dies nicht, wird die Wirkungsorientierung tendenziell zum Selbstzweck, bürokratische Steuerungsvorgänge werden überhand nehmen und von der in der Realität maßgeblichen Steuerung abgekoppelt bleiben.5

Werte, Wirkungsziele und -messung nicht trennbar

Werte für öffentliches Handeln, wie z.B. Gerechtigkeit, Gleichheit der Menschen, Transparenz stehen teils seit Jahrtausenden in Gebrauch. Sie repräsentieren erstrebenswerte Zustände, um das Zusammenleben sinnvoll zu gestalten oder zu sichern; sie können für einzelne Individuen, für Gruppen, für regionale Gesellschaften gelten. Werte basieren auf Erfahrungen, Einstellungen und menschlichem Lernen. Sie sind nur allgemein formuliert, können jedoch eine Basis für Gesetze, Standards für öffentliche Leistungen und andere Regeln bilden. Der Wert der Gleichheit liegt in diesem Sinn etwa dem Wahlrecht in Demokratien zugrunde (one person, one vote); Gleichheit bildet ferner die Grundlage für Regeln zur Gleichbehandlung und kann auch als Begründung für Bestre- bungen nach mehr Bürgerbeteiligung dienen.

Wenn man öffentliche Werte in geordnete Formen bringt, wofür mehrere Theorien mit relativ ähnlichen Ergebnissen bestehen, ergeben sich nach Talbot (2011), teils auch nach Bozeman (2007) folgende Kategorien oder Gruppen von Werten (siehe Abb. 1).

 

Abb. 1: Konkurrierende und komplementäre Wertekategorien für öffentliches Handeln

Quelle: nach Talbot 2011, S. 212.

Es geht aber nicht nur um Kategorisierung, sondern auch darum, dass einzelne Wertegruppen bzw. einzelne Werte zu anderen in unterschiedlichen Beziehungen - in Konfikt zueinander, gegenseitig ergänzend – stehen können. Beispiele für widerstrebende öffentliche Werte wären etwa Solidarität versus Freiheit bzw. individuelle Nutzenmaximierung oder der Konfikt, der zwischen Freiheit für die Individuen und Verlangen nach Ordnung besteht. Es wird doch jeder einsehen, dass Streben nach Freiheit nicht unbegrenzt wünschenswert sein kann, wenn die Freiheit einer Person die Freiheit einer anderen beeinträchtigt. So geht es dann auch um die Frage, welche Begrenzungen von Freiheit erwünscht und welche unerwünscht sind, was nach Ordnung/Regulierung verlangt. Wie viel Ordnung der Mensch verträgt und wie viel die Gemeinschaft akzeptiert, muss wiederum abgewogen werden, denn schließlich gibt es auch die Gefahr von Machtmissbrauch. Der Wunsch nach Ordnung und Stabilität kann zu einer Unterdrückung von Minoritäten durch die Mehrheit führen. Bei konkurrierenden  oder auch bei komplementären Werten ent- stehen Spannungen und Dynamik – im Fall  zu wenig ausgewogener Werteordnung wird möglicherweise ein Druck nach Veränderung entstehen. Zu bedenken wären auch die „Schattenseiten“ der einzelnen Wertgruppen. Ko-Produktion kann z.B. auch dilettantisches Handeln bedeuten, Rechtsdurchsetzung zu kleinlicher Belästigung führen.

Wenn es gilt, Wirkungsziele zu entwickeln, sollte man jedenfalls den Bezug zu den öffentlichen Werten vor Augen haben und für sorgfältiges Abwägen der verschiedenen Wertekategorien sorgen. Strebt man etwa einen Bürokratieabbau an, so wird man einen Diskurs darüber führen müssen, wieweit die Freiheit von Regelungen und Verfahren gehen soll, ohne den Ordnungsanspruch der Gesellschaft zu gefährden. Mit den geänderten Rahmenbedingungen für öffentliches Handeln, etwa durch erhöhte Spielräume und Verantwortung für Führungskräfte und ausführende MitarbeiterInnen (Accountability bei dezentraler Fach- und Ressourcen-verantwortung) wird der Wertebezug auch bei der Umsetzung von Wirkungszielen und Maß- nahmen bedeutsam. Dies gilt etwa für das Abwägen von Forderungen nach mehr „unternehmerischem“ Denken (Wirtschaftlichkeit) und gleichzeitig nach mehr KundInnenorientierung.

Schlussbemerkung

Die Parlamente, die über Wirkungen ab- stimmen, stehen als Institution für Solidarität und funktionieren meist nach der Logik der Mehrheit. Demokratie kann aber auch als Schutz für Minderheiten verstanden werden.6 Deshalb wird ein verstärkt geführter Diskurs über öffentliche Werte die Suche nach Lösungen für eine haltbare Balance verschiedener Werte und für das Eingehen von Kompromissen bei der Abstimmung von Zielen und Wirkungsindikatoren erleichtern. Es ist klar, dass hiefür ein gegenüber heute höheres Maß an gegenseitigem Vertrauen und Konsensbereitschaft auch zwischen den Vertretern von Bund, Ländern und Gemeinden erreicht werden muss. In diesem Sinn kann die WO maßgebliches Profil für das Management von Performance entfalten.

Helfried Bauer war bis 2008 als Geschäftsführer im KDZ tätig und arbeitet nun an Projekten zu Fragen von Public Governance, Finanzausgleich und anderen finanzwissenschaftlichen Themen. E-Mail: mailto:mail@helfriedbauer.com

Anmerkungen:

Im Bereich der Stadt Wien wird die Wirkungsorientierung im Rahmen einer ausgebauten strategischen Planung praktiziert und im Weg von internen Leistungskontrakten auch mit dem Ressourceneinsatz verknüpft. Im Land Oberösterreich liegt eine seit Jahren entwickelte Wirkungsorientierung im Verwaltungsbereich vor, jedoch ohne Konnex zur Budgetierung und einer stärker dezentralen Ressourcenverant- wortung (siehe Bauer/ Dearing 2014, S. 132).

Siehe z. B. die Ausführungen bei Blum/Manning (2009, S. 47 f.) und bei Pollitt/Bouckaert (2011)

Dazu ausführlicher Bauer/Dearing (2013, S. 272 ff.)

4  Beispielsweise lautet ein Wirkungsziel des BMWFF (UG 33 Wirtschaft-Forschung): Stärken d. Innovationskraft d. österr. Unternehmen durch Intensivierung d. Kooperation v. Wissenschaft u. Wirtschaft, durch Ausbau d. Technologietransfers, durch Verbreiterung d. Inno- vationsbasis; ein ähnliches Wirkungsziel hat auch das BMVIT für die UG 34 (Infrastrukturministerium-Forschung) festgelegt, nämlich Steigerung der Forschungs-, Technologie- und Innovationsintensität d. österr. Unternehmenssektors – jedoch teils mit verschiedenen, teils ähnlichen Indikatoren. Ein einziges, einheitliches Ziel wäre schon ein Gewinn an Transparenz, durch reduzieren der Indikatoren spart man in weiterer Folge administrativen Aufwand.

5  Im Voranschlag des Bundes für 2015 sind für 13 Ministerien und 24 Untergliederungen bereits 94 Wirkungsziele und 257 Indikatoren vorgeschlagen. Bedenkt man, dass angesichts der Arbeitsteilung zwischen den Ministerien sowie wegen der Verfechtungen in mehreren bedeutenden öffentlichen Aufgabenbereichen zwischen Bund, Ländern, Städten und der Beteiligungen auf allen Ebenen eine Matrix mit 200 und mehr Wirkungszielen und bis zu 1.000 Indikatoren entstehen kann, wird klar, dass eine gewaltig ausgebaute Steuerungsbürokratie entstehen könnte.

6  Albert Camus (1958, Carnets III): „La démocratie, ce n'est pas la loi de la majorité, mais la protection de la minorité.“

 

Weiterführende Literatur:

  • Bauer, Helfried; Dearing, Elisabeth: Bürgernaher aktiver Staat - Public Management und Governance. Wien 2013
  • Bauer, Helfried; Dearing, Elisabeth: Innovation in Politik und Verwaltung – zum Reformprozess der Bundesländer. Wirtschaftspolitische Blätter 61. Jg. (2014), Heft 1, S. 123 - 150
  • Blum, J.; Manning, N.: Public Management Reforms across OECD countries. In: Bovaird, Tony; Löffler, Elke (eds.): Public Management and Governance. 2nd ed. London 2009
  • Bozeman, Barry: Values and Public Interest - Counterbalancing economic Individualism. Washington DC. 2007
  • Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geerd: Public Management Reforms. Oxford 2011
  • Schedler, Kuno: Und sie bewegt sich doch! Impacts Jg.2014, Ausgabe 07, S. 13-15
  • Seiwald, Johann; Meyer, Renate: Familienähnlichkeiten und –unterschiede: Haushaltsreformen in Österreich und Deutschland im Vergleich. Verwaltung und Management 18.Jg.(2012), Heft 3, S. 122-126
  • Talbot, Colin: Theories of Performance – organizational and service improvement in the public domain. Oxford 2011

 

erschienen in: 
Forum Public Management 2014, 3, S. 25 - 28
Jahr: 
2014