Was Sie schon immer über den Finanzausgleich wissen wollten…

[November 2016] Mitte November soll der Finanzausgleich ausverhandelt sein. Fix ist, dass es keine grundlegende Reform geben wird. Wir haben uns hier wesentlichen Fragen gewidmet und versucht die Komplexität der Sachverhalte aufzudröseln.

  • Was ist der Finanzausgleich?

Häufig wird darunter nur die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben (z. B. Umsatzsteuer, Einkommensteuer) auf Bund, Länder und Gemeinden in Form von Ertragsanteilen verstanden. Daneben bestehen jedoch noch zahlreiche Transferbeziehungen (z. B. Bedarfszuweisungen, Umlagen) und die eigene Steuerhoheit (z. B. Grundsteuer bei Gemeinden), welche ebenfalls zum Finanzausgleichssystem zu zählen sind. Im weitesten Sinne ist der Finanzausgleich die Zuordnung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf Bund, Länder und Gemeinden.

  • Stimmt es, dass nicht jeder Einwohner gleich viel wert ist?

Selbstverständlich ist im Finanzausgleich jeder Einwohner gleich viel wert. Es wird jedoch auf verschiedene Aufgabenniveaus der Gemeinden und auf einen Ressourcenausgleich zwischen den Gemeinden geachtet. Deshalb erhält eine größere Gemeinde pro Kopf mehr Mittel, da sie beispielsweise auch Aufgaben für die ganze Region erbringt.

  • Warum erhalten die Gemeinden z. B. im Burgenland pro Kopf weniger Geld als die Stadt Wien?

Die unterschiedliche Gemeindestruktur in den Bundesländern bedingt, dass die Gemeinden pro Bundesland pro Kopf nicht dieselben Mittel bekommen. Deshalb bekommt Wien mit rund 1,8 Mio. Einwohnern als zentrale Metropole pro Kopf mehr Mittel. Sie erbringt dabei zahlreiche Leistungen für die umliegende Region (z. B. Bereitstellung von Kultur- und Sporteinrichtungen). Im Burgenland liegt die durchschnittliche Gemeindegröße hingegen bei nur rund 1.700 Personen.

  • Was ist der Abgestufte Bevölkerungsschlüssel?

Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel (ABS) ist der wichtigste Verteilungsschlüssel bei der Gemeinde-Ertragsanteilsverteilung. Dabei wird eine abgestufte Bevölkerungszahl einer Gemeinde gebildet, indem die Einwohnerzahl mit einer Zahl – dem Vervielfacher – multipliziert wird.

Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel hat seine Wurzeln in der Zwischenkriegszeit und hat sich seither stark verändert. 1948 gab es fünf Stufen. Das Verhältnis zwischen kleinsten und größten Gemeinden lag bei 1:2,33 (unter 2.500 Einwohnern zu über 50.000 Einwohnern). Derzeit bestehen vier Stufen, wobei die unterste Stufe der zweituntersten Stufe stark angenähert ist. Das Verhältnis liegt nun bei 1:1,45 (bis 10.000 Einwohnern zu über 50.000 Einwohnern). Eine Gemeinde über 50.000 Einwohner erhält pro Kopf daher um 45 Prozent mehr als eine Gemeinde unter 10.000 Einwohner.

  • Ist der Abgestufte Bevölkerungsschlüssel noch zeitgemäß?

Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel teilt grundsätzlich Städten mehr Mittel zu. Dies ist darin begründet, dass Städte auch Leistungen erbringen, von denen die Bevölkerung der ganzen Region profitieren (z. B. Kultur- und Sporteinrichtungen, öffentlicher Personennahverkehr). Auch weisen Städte spezifische Problemlagen auf, so z. B. Mehraufgaben aufgrund einer hohen Anzahl an Personen mit Bedarfsorientierter Mindestsicherung (und auch Flüchtlinge).

Die derzeitige Regelung behandelt sämtliche Gemeinden unter 10.000 (bzw. 20.000) Einwohnern gleich. Damit ist nicht mehr gewährleistet, dass auf die unterschiedlichen Rahmenbedingungen der einzelnen Gemeinden ausreichend abgestellt wird. Bei diesen Gemeinden besteht ein sehr unterschiedliches Aufgabenniveau, sie erhalten jedoch pro Kopf gleich viel Mittel. So wird eine Stadt mit knapp 10.000 Einwohnern gleich behandelt wie eine Gemeinde mit 500 Einwohnern. Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel kann daher als nicht mehr zeitgemäß bezeichnet werden, da er nicht ausreichend differenziert auf die Gemeinden eingeht.

  • Was bedeutet Aufgabenorientierung im Finanzausgleich?

Kurz formuliert bedeutet es, dass jene Gemeinden, die mehr leisten müssen auch mehr Mittel aus dem Finanzausgleich bekommen sollen. Dies bedeutet, dass die Mittelverteilung an konkrete Leistungen (z. B. Anzahl an betreuten Kindern) und nicht mehr – so wie jetzt – an eine globale Einwohnerzahl geknüpft ist. Damit soll insbesondere auf geografisch-topografische (z. B. Siedlungsdichte) oder sozio-demografische (z. B. Zu- oder Abwanderungsgebiete) Rahmenbedingungen eingegangen werden. Auch die regionale Versorgungsfunktion von zentralen Orten sollte ausreichend abgegolten werden.

  • Gibt es schon konkrete Umsetzungsvorschläge zur Aufgabenorientierung?

Es bestehen sowohl Vorschläge für eine gesamthafte aufgabenorientierte Ausgestaltung der Ertragsanteile als auch vereinzelte Vorschläge mit konkreten Umsetzungsbeispielen für einzelne Aufgabenbereiche. Ein konkretes Beispiel wurde jüngst vom KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung ausgearbeitet, um den Bereich der Kinderbetreuung aufgabenorientiert in den bestehenden Finanzausgleich einzubauen.

  • Warum muss die regionale Versorgungsfunktion gesondert abgegolten werden?

Zentrale Orte erbringen Leistungen, welche auch von den Einwohnern der ganzen Region genutzt werden. Dieses zusätzliche Leistungsangebot müssen zentrale Orte durch höhere Ertragsanteile und eigene Steuern (Kommunalsteuer, Grundsteuer) decken. Da die Mehrausgaben nicht alleine durch eigene Steuern gedeckt werden können, ist eine Abgeltung im Rahmen der Ertragsanteile notwendig. Ein Ersatz des abgestuften Bevölkerungsschlüssels durch eine neue Regelung zur Abgeltung der regionalen Versorgungsfunktion ermöglicht dabei, dass auch regionale Zentren mit weniger als 20.000 EW mehr Mittel erhalten. Damit wird einerseits die Finanzierung des städtischen Raums gesichert, andererseits wird auch der ländliche Raum insgesamt gestärkt.

  • Was ist mit „Transferdschungel“ im Finanzausgleich gemeint?

Neben der Ertragsanteilsverteilung bestehen noch zahlreiche Transfers zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Die Länder erhalten Finanzzuweisungen vom Bund, z. B. für die LandeslehrerInnen. Vor allem zwischen Ländern und Gemeinden bestehen sehr vielfältige Transferverflechtungen. Zu nennen sind hier einerseits die Umlagen von den Gemeinden an die Länder (Sozialhilfeumlage, Krankenanstaltenumlage, Landesumlage), andererseits bestehen zahlreiche Förderungen von den Ländern an die Gemeinden (z. B. laufende Finanzierung des Kinderbetreuungsbereiches, Investitionszuschüsse). Insgesamt ist das Transfersystem äußerst komplex und intransparent. Auch sind die einzelnen Transfers nicht aufeinander abgestimmt, weshalb die entstehenden Verteilungswirkungen nicht nachvollziehbar sind.

  • Stimmt es, dass das Länder-Gemeinde-Transfersystem das Finanzausgleichsgesetz aushebelt?

Ja. Im Finanzausgleichsgesetz steigt mit der Gemeindegröße grundsätzlich auch die Mittelausstattung, da zentrale Orte auch mehr Leistungen erbringen müssen. Durch die Länder-Gemeinde-Finanzausgleiche, welche von den Ländern ausgestaltet werden, wird dies jedoch egalisiert. Schließlich erhalten die kleinsten Gemeinden pro Kopf gleich viel Mittel wie die größten Städte – und das bei vollständig unterschiedlichem Leistungsniveau. Die Länder pumpen hier sehr viele Mittel in Kleinstgemeinden und den ländlichen Raum. Eine Studie von Eco Austria hat jedoch gezeigt, dass dieses Gießkannenprinzip den eigentlichen Zweck – die Stärkung des ländlichen Raums – nicht erfüllen kann.

Die Gemeinden zahlen an die Länder mehr an Umlagen, als diese von den Ländern in Form von Bedarfszuweisungen und Förderungen erhalten. Das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung hat sich dieser Thematik in einer umfangreichen Studie zu den Länder-Gemeinde-Transfers gewidmet.

  • Was hat die Grundsteuer mit dem Finanzausgleich zu tun?

Neben den Ertragsanteilen und den Transfers stellen die direkt von den Gemeinden eingehobenen Steuern den dritten wesentlichen Pfeiler im Rahmen des Finanzausgleichs. Eigene Abgaben der Gemeinden sind im Wesentlichen die Grundsteuer und die Kommunalsteuer, aber auch Gebühren.

  • Warum muss die Grundsteuer reformiert werden?

Insbesondere die Grundsteuer basiert hierbei auf veralterten Bemessungsgrundlagen. Die so genannten Einheitswerte wurden seit Jahrzehnten nicht ausreichend angepasst und sind als nicht mehr zeitgemäß einzuschätzen. Es ist zu erwarten, dass die Einheitswerte vor dem Verfassungsgerichtshof irgendwann gekippt werden. Von Seiten der Gemeindeebene bestehen daher sehr konkrete Reformvorschläge, welche die Grundsteuerbemessung deutlich vereinfachen würden. Einzig fehlt der politische Wille zur Reform, da man nach der erfolgten Steuerreform das Thema Steuer politisch nicht mehr angreifen möchte.

  • Wie könnte eine Gesamtreform aussehen?

Das derzeitige System des Finanzausgleichs ist so komplex und umfangreich, dass die sauberste Lösung wäre, ein vollständig neues System aufzubauen. Dieses sollte mehrere Elemente (für Länder und Gemeinden) enthalten:

  1. Aufgabenorientierung: Bei der Mittelvergabe werden unterschiedliche Leistungsnotwendigkeiten berücksichtigt. Wer mehr leisten muss, erhält auch mehr Mittel. Dies betrifft bei Gemeinden sowohl Basisaufgaben als auch die regionale Versorgungsfunktion.
  2. Gebündelter Ressourcenausgleich: Ein transparenter und nachvollziehbarer Ausgleich, der unterschiedliche Steuerniveaus ausgleicht, soll die grundsätzliche Mittelausstattung sichern.
  3. Stärkung der Steuerautonomie: Wer selbst für die Steuerhöhe verantwortlich ist, wird auch sparsamer mit seinen Mitteln umgehen. Mehr Steuerautonomie bedeutet auch eine geringere Abhängigkeit von Transfers.
  4. Transfers nur zur Feinsteuerung: Wenn im Finanzausgleich ein ausgewogenes Verhältnis von Aufgabenorientierung und Ressourcenausgleich besteht, werden Transfers weitgehend hinfällig. Einziger Zweck ist dann nur mehr die Feinsteuerung.
  • Warum kam es bisher zu keiner Reform des Finanzausgleichs?

Da sich die verteilbare Gesamtsumme nicht erhöht, führt jede Veränderung im Finanzausgleich zu Gewinnern und Verlierern. Durch eine Reform kommt es zu einer neuen Mittelzuteilung, wodurch jene, die vom bisherigen System benachteiligt wurden, mehr Mittel bekommen. Jene, die bisher bevorzugt waren, erhalten dann jedoch weniger Mittel. Dies macht den Verhandlungsprozess sehr schwierig.

Hinzu kommt noch, dass insbesondere die Länder am bisherigen System festhalten, da sie sowohl finanziell als auch politisch stark vom aktuellen Transfersystem profitieren.

  • Ist eine Reform in kleinen Schritten besser?

Eine Reform in kleinen Schritten birgt die Gefahr, dass der Finanzausgleich noch komplexer und intransparenter wird. Eine solche Reform macht daher nur Sinn, wenn sich alle politischen Verantwortlichen grundsätzlich auf den Zielkorridor einigen. Es bedarf daher eines klaren politischen Bekenntnisses zur Reform. Wichtig wäre vor allem:

  1. Stärkung der Aufgabenorientierung: Ersatz des abgestuften Bevölkerungsschlüssels durch eine aufgabenorientierte Verteilung.
  2. Reduzieren des Ressourcenausgleichs: Ressourcenausgleich nicht über eine Vielzahl an Regeln (Umlagen, mehrere Regeln des Finanzausgleichsgesetzes)
  3. Stärken der Gemeindeautonomie: Reform der Gemeindesteuern, deutliches Reduzieren der Transferbeziehungen
  4. Einheitliche Zielsetzung beim Gemeinde-Finanzausgleich: Die Ziele des Finanzausgleichsgesetzes dürfen nicht durch die Länder-Gemeinde-Transfersysteme ausgehebelt werden. Die Länder müssen sich hier stärker an die Ziele des Finanzausgleichs halten.
  • Wie lässt sich das real umsetzen?

Es ist zu befürchten, dass eine Reform in nur sehr kleinen Schritten vorangehen wird. Hinzu kommt die Prämisse, dass es keine Verlierer geben darf, wodurch Übergangsregelungen notwendig sein werden, welche die Komplexität noch weiter erhöhen. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass Übergangsregelungen häufig kein Auslaufdatum haben und daher fixer Bestandteil des Systems werden. Vielmehr müssen sich alle Verndlungspartner kooperativ zeigen und klar zu einer Reform bekennen

  • Was haben die Bürger davon?

Durch eine optimale Verteilung der Mittel ist insgesamt eine Verbesserung der Lebensqualität für alle Bürgerinnen und Bürger zu erwarten. Durch einen geschickten Finanzausgleich ist es möglich, sowohl die Stadtregionen zu stärken, welche die Wirtschaftsmotoren Österreich darstellen und wo der Großteil der österreichischen Bevölkerung wohnt. Gleichzeitig kann jedoch auch der ländliche Raum gestärkt werden, indem vom Gießkannenprinzip abgegangen wird und gezielter gefördert wird.