Spending Reviews - Analysewerkzeuge für Aufgabenreformen?

Im Zusammenhang mit der im Paktum über den Finanzausgleich 2017 angesprochenen Bundesstaatsreform wurde der Einsatz von Spending Reviews als Instrument der Aufgabenkritik zwischen Bund, Ländern und Gemeinden vereinbart. Dies ist grundsätzlich zu begrüßen, denn sie sind Teil moderner Verwaltungsführung1 und seit dem Übergang zum öffentlichen (Qualitäts-)Management in den 1990er-Jahren bekannt.

Spending Reviews sind Analysen von Ausgaben(Kosten)- und Einnahmenprogrammen von Organisationen des öffentlichen Sektors (z. B. Ministerien oder Abteilungen) beziehungsweise von einzelnen öffentlichen Aufgaben. Sie unterscheiden sich vom pauschalen (linearen) Kürzen öffentlicher Ausgaben und gehen von festgelegten und abgestimmten2 Leistungs- oder Wirkungszielen aus; sie umfassen sowohl „Zweckkritik“ (Überprüfung des Nutzens staatlicher Leistungen) als auch „Prozesskritik“ (Effizienz/Effektivität der Leistungsprozesse, innere Organisation wie Mitarbeiterbeteiligung).

Spending Reviews werden – so die Absicht – „als laufender Prozess zwischen den Finanzausgleichspartnern eingeführt. Sowohl die Aufgaben als auch die Ausgaben der einzelnen Bereiche werden daraufhin untersucht, ob sie zeitgemäß sind, ob sie die gewünschten Resultate bringen, wo es sinnvolle Ansatzpunkte für Kürzungen und Einsparungen gibt, und wo Aufgaben umverteilt und Ausgaben umgeschichtet werden müssen“.3

Spending Reviews können Politik und Verwaltung Grundlagen für Reformziele bieten. Solche Ziele gelten dem Realisieren von Effizienzpotenzialen (für verbesserte BürgerInnen/ KundInnenorientierung, für nachhaltigeren Einsatz von Ressourcen, für Qualitätsverbesserungen), aber auch dem Überprüfen der Wirkungen (Nutzen) Wirkungen (Nutzen) der jeweiligen Aktivitäten. Strategisch angelegte Analysen dienen Zielen, wie etwa Ausgabenspielräume zu erschließen für neue oder für verstärkt wahrzunehmende andere Aufgaben. Ebenso wie verlochtene Aufgaben im Bundesstaat konkret zu reorganisieren.4

Voraussetzungen für Spending Reviews

Bisher ist über den nachhaltigen Einsatz der Spending Reviews in den einzelnen öffentlichen Aufgabenbereichen wenig bekannt. Dies hängt nicht nur mit mangelnder Transparenz zusammen, sondern auch mit meist wenig ausgeprägter Bereitschaft, systematisch zu evaluieren, ob die ergriffenen Maßnahmen und Reformen zu zielkonformen Ergebnissen geführt haben. Methodisch saubere Evaluierungen durch Spending Reviews bauen methodisch auf einem gemeinsamen Verständnis von Public Management auf.

Dazu zählen:

  • abgestimmte Wirkungs- und Leistungsziele,
  • klare strategische Prioritäten und
  • faktenbasierte Steuerungsinformationen (z. B. mit gemeinsam anerkannten Datengrundlagen)
  • sowie Koordination.

Jedoch werden in der Praxis zu wenig Regeln für ordentliches Evaluieren festgelegt. Evaluierungsstandards wie die erst im Jahr 2016 revidierten Standards der deutschen Gesellschaft für Evaluierung5 weisen zum Beispiel auf die Wichtigkeit hin, die Ziele von Aufgabenkritik festzulegen. Dies ermöglicht es, den Evaluierenden einen klaren Arbeitsauftrag zu erteilen und gibt den Beteiligten und Betroffenen die Möglichkeit, Position zu beziehen.

Städte können von Spending Reviews Nutzen ziehen

Der Nutzen von Spending Reviews ist für viele Städte evident. Insbesondere für die Verwaltungsoptimierung und für das periodisch erforderliche Ausrichten der Aufgabenund Ausgabenprioritäten sowie für sonstige Reorganisationsmaßnahmen sind sie unverzichtbar. Wenn sie nun im Paktum des Finanzausgleichs quasi als Voraussetzung für Aufgaben- und Finanzausgleichsreformen angesehen werden, sollte dies die Städte durchaus motivieren, sich im Bereich von Evaluierungen verstärkt zu engagieren. Die kommunale Selbstverwaltung kann – im Fall von künftig öffentlich zugänglichen Ergebnissen von Evaluierungen – daraus mehrfach Nutzen ziehen.

So vor allem durch:

  • vereinfachte bzw. modernisierte bundes- und landesgesetzliche Regelungen,
  • besser abgestimmte Wirkungs- und Leistungsziele zwischen den verschiedenen AkteurInnen, welche die städtischen Einrichtungen und Dienste (mit-)bestimmen,
  • Lernen aus Verfahrens-und Qualitätsvergleichen,
  • Aufgabenkritiken, die auch aus Sicht von BürgerInnen, von den Partnern in der Region, die Nützlichkeit des kommunalen Handelns bestätigen oder verbessern sowie bei der Finanzierung der Aufgaben Unterstützung bieten.

Insbesondere im Fall von gemeinsam wahrgenommener Aufgaben zwischen Städten und Bundesland oder zwischen allen drei staatlichen Ebenen (wie z. B. im Bildungsbereich) werden solche Analysen auch aus Sicht der Entflechtung von Trägerschaft und Finanzierung hilfreich sein.

Sie werden aber nur dann funktionieren, wenn sie auf gleicher Augenhöhe durchgeführt werden und wenn es dazu einen Minimalkonsens über Grundhaltungen für Evaluierungen und Zusammenarbeit gibt. Dieser müsste etwa gegenseitiges Vertrauen, Kritikfähigkeit, Bereitschaft zu Innovationen, Publizieren der Ergebnisse umfassen und gemeinsam festgelegte Evaluierungsziele zur Folge haben. Auch das Einbeziehen Dritter (BürgerInnen, ExpertInnen, Zivilgesellschaft, Opposition etc.) ist hilfreich für das Erzielen konstruktiver Ergebnisse.

Eine Politik, die das gesellschaftliche Gesamtinteresse im Blick hat, sollte jedenfalls den Mehrwert für das Gemeinwohl von umfassender Aufgabenkritik schätzen und anstreben.

 

Anmerkungen:

1 Vgl. Buschor: Erfolgsfaktoren der Aufgabenkritik, 2014, S. 9.

2 Abstimmung hinsichtlich möglicher gegensätzlicher betriebs- und gemeinschaftlicher Ziele/Vorgaben.

3 Erläuterungen zum FAG 2017, S. 6.

4 OECDGovernment at a glance 2017: „ …Spending reviews are used increasingly by OECD countries to better control expenditure and improve prioritisation. Twenty-two OECD countries conducted at least one spending review over 2008-2016, compared to only five between 2000-2007“ (Auszug aus Executive summary).  

5 Nützlichkeitsstandards betreffen Punkte wie umfassende und faire Prüfung, unparteiische Durchführung und Berichterstattung, Schutz individueller Rechte, Offenlegung von Ergebnissen und Berichten, begründete Bewertungen und Schlussfolgerungen. Zu Genauigkeitsstandards zählen v. a. Kontextanalysen, Offenlegen von Informationsquellen, qualitative und quantitative Analysen nach fachlich anerkannten Maßstäben einschließlich Fehlerprüfungen (www.degeval.de/degeval-standards/Kurzfassung).

erschienen in: 
Forum Public Management 2017, 2, S. 7 - 9
Jahr: 
2017