Pflegefinanzierung - Herausforderung für die Gemeinden

Die Entwicklung der Sozialhilfeumlage stellt die Gemeinden bereits seit Längerem vor große Herausforderungen. Doch aufgrund der demografischen Entwicklungen könnte sich die Dynamik dieses Bereiches noch weiter erhöhen, wenn nicht entsprechend gegengesteuert wird. Nachfolgend soll ein Überblick über die aktuelle Pflegefinanzierung und die sich daraus ergebenden Herausforderungen für die Gemeinden gegeben werden.

Trübe Prognosen

Wir befinden uns in einer alternden Gesellschaft, in der die „Baby-Boomer“-Generation demnächst ins Pensionsalter vorrückt. Auch gibt es gesellschaftliche Veränderungen, welche zu einem Rückgang der familiären Pflege führen. Dies wirkt sich auch auf die Pflegeausgaben aus. Gemäß einer Prognose für den Fiskalrat1 erhöht sich die Anzahl der betreuten Personen im Pflegebereich in einer optimistischen Variante von 2015 auf 2060 um 100 Prozent, in der pessimistischen Variante um 260 Prozent. Bei letzterer wird ein stärkerer Wegfall der informellen Pflege angenommen.

Das durchschnittliche jährliche Wachstum der Pflegekosten für den Zeitraum 2015 bis 2030 liegt, abhängig vom Szenario, zwischen 4,4 und 6,2 Prozent. Während die Ausgaben für das Pflegegeld mit durchschnittlich jährlich 2,5 bis 5,2 Prozent wachsen, entwickeln sich die Nettoausgaben2 für Pflegedienstleistungen mit jährlich 5,8 bis 7,8 Prozent deutlich dynamischer. Letztere sind von Ländern und Gemeinden zu tragen. Ebenfalls eine überdurchschnittliche Entwicklung wird im Bereich der geförderten 24-Stunden-Betreuung mit jährlich 4,2 bis 7,0 Prozent prognostiziert.

Dem gegenüber wurde im Rahmen der letzten Finanzausgleichsverhandlungen ein Ausgabendämpfungspfad im Pflegebereich mit jährlich 4,6 Prozent vereinbart. Um diesen Ausgabendämpfungspfad zu erreichen, sind daher entsprechende Gegensteuerungsmaßnahmen durch die Länder (und Gemeinden) zu treffen.

Abb. 1: Prognosewerte im Pflegebereich und der Ertragsanteile. Paktum zum Finanzausgleich 2017; BMF: Prognose Quelle: Grossmann u. Schuster: Langzedietpr Eflertrgaeg siann Öteislet e2r0r1e7i.c h: Determinanten der staatlichen Kostenentwicklung, 2017; Paktum zum Finanzausgleich 2017; BMF: Prognose der Ertragsanteile 2017.

Doch selbst eine Steigerung von 4,6 Prozent stellt die Gemeinden vor eine finanzielle Herausforderung. So liegen die Prognosen für die Ertragsanteile bei nur 4 Prozent p.a., das bedeutet, dass die Gemeinden zur Finanzierung der Sozialhilfe in anderen Aufgabenbereichen einsparen müssen.

Komplexe Pflegefinanzierung

Doch wie sind die Gemeinden nun an der komplexen Finanzierung des Pflegebereiches beteiligt (Abbildung 23)? Als wichtigster Ausgabenbereich beim Bund zeigt sich das Pflegegeld mit 2.587 Mio. Euro im Jahr 2016, welches von Ländern und Gemeinden mit 372 Mio. Euro ko-finanziert wird. Für stationäre, teilstationäre und mobile Pflegedienstleistungen geben die Länder insgesamt 1.941 Mio. Euro aus, welche über die Sozialhilfeumlage durch die Gemeinden mit 783 Mio. Euro ko-finanziert werden. Zusätzlich fließen hier auch die Mittel aus

dem Pflegefonds ein, welcher gemeinsam von Bund, Ländern und Gemeinden dotiert wird. Hinzu kommen 151 Mio. Euro für die 24-Stunden-Betreuung, welche von Bund und Ländern gemeinsam bezahlt wird.

Insgesamt ergibt sich dadurch eine Netto- Belastung in der Höhe von 4.680 Mio. Euro. Die höchsten Netto-Ausgaben bestehen mit 2.542 Mio. Euro beim Bund (54,3 Prozent). Von den Ländern werden 1.187 Mio. Euro (25,4 Prozent) und von den Gemeinden 951 Mio. Euro (20,3 Prozent) in das formelle Pflegesystem finanziert.

Mangelnde Valorisierung des Pflegegeldes

Durch die mangelnde Valorisierung des Pflegegeldes kommt es zu einer Verschiebung der Finanzierungsverantwortung vom Bund zu Ländern und Gemeinden. Das Pflegegeld wurde in den letzten zehn Jahren nur zweimal valorisiert. Während sich das Pflegegeld um nur 0,6 bis 1 Prozent erhöhte, lag die Inflation bei durchschnittlich zwei Prozent. Auch die Mittel aus dem Pflegefonds reichen nicht aus, um die Nicht-Valorisierung des Pflegegeldes auszugleichen.

Mindereinnahmen durch den Entfall des Pflegeregresses

Noch nicht konkret bestimmbar ist der Einnahmenentgang durch den Entfall des Pflegeregresses und die Mehrausgaben durch die Reduktion der VollzahlerInnen sowie die steigende Nachfrage nach Pflegeplätzen. Nach aktuellen Schätzungen der Länder und des Österreichischen Städtebundes wird die finanzielle Belastung für die Länder und Gemeinden gemeinsam bei zumindest 530 Mio. Euro liegen. Für die Gemeinden (ohne Wien) bedeutet dies eine zusätzliche Belastung von zumindest 190 Mio. Euro.4 Wien selbst rechnet mit mindestens 111 Mio. Euro zusätzlicher Belastung für das Jahr 2018. In sämtlichen Modellen sind Mehrausgaben aufgrund einer stärkeren Nutzung von stationären Einrichtungen noch nicht eingerechnet, wodurch nochmals deutliche Ausgabensteigerungen erwartet werden können. Dem gegenüber steht eine vom Bund vorgesehene Kompensation in Höhe von 100 Mio. Euro.

Abb. 2: Einnahmen und Ausgaben im Pflegebereich, 2016. Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2018; auf Basis: BMASK: Österreichischer Pflegevorsorgebericht 2016; Pflegefondsgesetz BGBl. 57/2011; Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2016. Anmerkung: Ausgaben der Länder für Pflegedienstleistungen sind Netto-Ausgaben (daher abzüglich Beiträge und Ersätze von Privaten sowie sonstigen Einnahmen).

Gemeinsam Weiterentwickeln

Die Entwicklung der Pflegeausgaben liegt in den Händen der Länder und Gemeinden. Es gilt den Herausforderungen im Pflegebereich mit klaren Strategien zu begegnen. Hier sind demografische Faktoren, die Unterstützung der informellen Pflege, die Weiterentwicklung der Struktur der Pflegedienstleistungen (v. a. mobil vor stationär) und auch die Berücksichtigung der Preisentwicklungen im Pflegebereich zu nennen.

Dabei gilt es auch voneinander zu lernen. Dies zeigt sich insbesondere im Verhältnis zwischen mobil und stationär betreuten Personen. So kommen in Vorarlberg auf eine stationär betreute Person 3,5 mobil betreute Personen – in Kärnten hingegen sind es nur 1,5. Der Österreichdurchschnitt liegt bei 1,9 mobil betreuten Personen pro stationär betreuter Person.5 Das Konzept „mobil vor stationär“ wurde in den Bundesländern bisher in unterschiedlichem Ausmaß umgesetzt.

Zusätzlich bedarf es zur Sicherung der Pflegefinanzierung einer Reform des Finanzierungskonzeptes. Wichtige Schritte wären eine Entflechtung der derzeit komplexen Finanzierungsströme zwischen den Gebietskörperschaftsebenen. Weiters sollte über Optionen zusätzlicher Finanzierungsquellen nachgedacht werden, wie etwa eine Pflegeversicherung oder eine steuerbasierte Finanzierung (z. B. zweckgebundene Vermögenssteuer).

Schließlich gilt es, bei der Reform des Pflegebereiches alle betroffenen Institutionen und Gebietskörperschaftsebenen einzubeziehen. Die Gemeindeebene sollte als wichtiger Zahler in die Weiterentwicklung des Pflegebereiches eingebunden werden. Es gilt, eine komplexe Materie gemeinsam zu bewältigen, wozu es gebietskörperschaftsübergreifender Strategien und Konzepte bedarf.

Anmerkungen:

1 Vgl. Grossmann u. Schuster: Langzeitpflege in Österreich: Determinanten der staatlichen Kostenentwicklung, 2017, S. 36 ff.

2 Ausgaben abzüglich Beiträge und Ersätze von Privaten sowie sonstigen Einnahmen, aber noch ohne Berücksichtigung der Sozialhilfeumlagen.

3 Nähere Ausführungen finden sich in Mitterer, Biwald, Haindl, Hochholdinger, Seisenbacher: Österreichische Gemeindefinanzen 2018 – Entwicklungen 2007 bis 2021. Stadtdialog Februar 2018.

4 Basierend auf den Kostenanteilen der Gemeinden in den einzelnen Bundesländern an den Sozialhilfeausgaben: 50 Prozent im Burgenland, in Kärnten, Niederösterreich und Salzburg; 40 Prozent in Oberösterreich, Steiermark und Vorarlberg; 35 Prozent in Tirol. Ohne Berücksichtigung von Wien.

5 Basierend auf Statistik Austria: Pflegedienstleistungsstatistik 2016.

erschienen in: 
Forum Public Management 2018, 1, S. 22 - 24
Jahr: 
2018