Neue Wege denken

Sind Kapitalmarktfinanzierung und Public-Private-Partnership-Modelle (PPP) die Lösungen für den Investitionsstau der Kommunen? Welche Probleme bringt der Stabilitätspakt für die österreichischen Gemeinden?

Derzeit ist es nur schwer möglich, die notwendigen jährlichen Investitionen für die österreichischen Gemeinden zur Erhaltung der vorhandenen Infrastruktur abzuschätzen. Das ist einerseits auf die fehlende flächendeckende Vermögensrechnung (dies wird mit der neuen Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) möglich sein) und andererseits auf nicht vorhandenen fundierten Schätzungen zum Investitionsstau in Österreich zurückzuführen. Zahlen zur Bundesrepublik Deutschland besagen, dass in unserem Nachbarland der Investitionsstau auf kommunaler Ebene rund 118 Mrd. Euro beträgt, dies entspricht 4,2 Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Umgelegt auf Österreich würde dies einen Investitionsstau von rund 13,5 Mrd. Euro bedeuten. Unter der Einschätzung, dass hierzulande die Infrastruktur in einem besseren Zustand als in Deutschland ist, erscheint der Wert von 13,5 Mrd. Euro als etwas zu hoch gegriffen. Nimmt man nun die Hälfte an, würde dies noch immer einVolumen von fast 7 Mrd. Euro bedeuten.

Um diesen Investitionstau aufzulösen würde sich eine österreichweite Investitionsoffensive aller Gebietskörperschaften anbieten, stattdessen sind Bund, Länder und Gemeinden aufgrund europäischer Vorgaben dazu verpflichtet zu sparen bzw. nicht in zu großem Umfang zu investieren. Geregelt wird dies in der EU-Steuerungsarchitektur (Sixpack, Twopack und Fiskalpakt) und in weiterer Folge im Österreichischen Stabilitätspakt (ÖStP 2012). Dort wurden die EUrechtlichen Vorgaben, welche für den Gesamtstaat Rechtsverbindlichkeit haben, auf die einzelnen Gebietskörperschaften heruntergebrochen. Damit wirken auch Länder und Gemeinden an der Erfüllung der Vorgaben des Rechtes der Europäischen Union mit.

Der Österreichische Stabilitätspakt verpflichtet die Gemeinden bis zum Jahr 2016 jährlich zu einem landesweise ausgeglichenen Haushalt. Dies gilt de facto auch künftig für das strukturelle Defizit ab dem Jahr 2017, in dem konjunkturelle Einflüsse bzw. Einmaleffekte herausgerechnet werden. Zusätzlich sind die Gemeinden in den nächsten Jahren von zwei weiteren Bremsen betroffen:

  • Die Ausgabenbremse beschränkt den erlaubten Anstieg der Ausgaben – für die Jahre 2015 und 2016 ist ein realer Ausgabenanstieg von nur 0,1 Prozent zulässig;
  • Die Schuldenquotenanpassung fordert auch von den Gemeinden ihre öffentlichen Schulden in den nächsten Jahren regelmäßig zu reduzieren (von der wirtschaflichen Entwicklung und von den Wachstumsraten des BIP abhängig), bis Österreich die 60 Prozent-Grenze erreicht hat.

Die konkrete Umsetzung (exakte Berechnung, Frühwarnmechanismen, Sanktionen etc.) der Ausgabenbremse sowie der Schuldenquotenanpassung ist noch in Verhandlung. Die Bestimmungen zur Ausgabenbremse traten allerdings ab 1. Jänner 2014 in Kraft mit dem Vergleichsjahr 2013, und die Regelungen der Schuldenquotenanpassung erstmals für 2014 bis 2016.

Die Auswirkungen auf die Gemeinden werden aus heutiger Sicht weitreichend sein. Viele Gemeinden werden Schwierigkeiten haben die Ausgabenbremse einzuhalten. Vor allem wachsende Gemeinden, die stark in Infrastruktur investieren müssen (Straßen, Kinderbetreuung, Schulen etc.), und diese Investitionen zusätzlich fremdfinanzieren, werden Probleme haben die Vorgaben zu erfüllen.

Sicher scheint, dass unter diesen Voraussetzungen der eingangs beschriebene Investitionsstau nicht aufzulösen sein wird. Es wird daher nötig sein, alternative Finanzierungsformen zu finden, die die Ausgabenbremse und Schuldenquotenanpassung möglichst nicht tangieren, um weiterhin in den Kommunen
ausreichend investieren zu können.

Alternative Finanzierungsmöglichkeiten

Neue Wege, bedeutet an Finanzierungsvarianten zu denken, die für die die kommunale Ebene atypische sind. Bei unseren deutschen Nachbarn werden diese Wege mittlerweile erfolgreich begangen. Typische Finanzierungsformen wie die Darlehen und
Kassenkredite werden – zwar langsam aber doch – um atypische Formen der Kommunalfinanzierung erweitert.

Der Grund liegt häufig in einem Rückzug der Banken aus dem Kommunalgeschäft bzw. einer Einschränkung dieses Geschäftsfeldes, da dieses an Attraktivität verliert. Zum einen sieht Basel III vor, dass für Kommunalkredite Eigenkapital durch Banken bereitgestellt werden muss. Vormals wurde für ein Kommunaldarlehen durch die Bank selbst das Geld geliehen, ohne Eigenkapitalhinterlegung. Nun werden die Eigenkapitalreserven tendenziell für margenstarke Geschäfte bereitgehalten. Zum anderen konnten Banken vor der Finanzkrise kurzfristige Spareinlagen (z. B. Tagesgeld) für zwei bis drei Prozent aufnehmen und dieses Geld mittel- bis langfristig für vier bis fünf Prozent an die Kommunen verleihen. Zwar ergaben sich daraus auch nur geringe
Margen, bei entsprechenden Volumina war jedoch auch dies ein gewinnträchtiges Geschäft.

Nunmehr gewinnen Kommunalanleihen oder Schuldscheindarlehen immer mehr an Bedeutung. Während erstere am Kapitalmarkt platziert werden und dadurch ein breiteres Abnehmerfeld erreichen können, sind zweitere einem beschränkten Kreis an potentiellen Fremdkapitalgebern vorbehalten. Auch
Bürgerdarlehen wurden bereits von der kommunalen Praxis ins Auge gefasst.

Ein Patentrezept?

Es stellt sich nun die Frage, ob quasi kapitalmarktorientierte Finanzierungen bzw. Direktfinanzierungen die Lösung bilden. Eine Antwort hierauf ist, in Ermangelung einer letztgültigen Ausgestaltung der Ausgaben- und Schuldenbremse, nur bedingt möglich. Klassische Finanzierungsgeschäfte, wie Darlehen und Kassenkredite erhöhen den Schuldenstand und sind demnach davon erfasst. Kapitalmarktorientierte Finanzierungen, wie Anleihen und Schuldscheindarlehen, begründen ebenfalls eine vertragliche Schuld der Stadt oder Gemeinde und werden i.d.R. in den Rechnungsabschlüssen im Schuldendienstnachweis
angeführt. Es handelt sich dann um öffentliche Finanzschulden, wenn sie nicht in den Gebührenhaushalten und wirtschaftlichen Unternehmungen anfallen.

Der Vertrag muss stimmen

Es bleiben daher jene Finanzierungskonstellationen, die weitestgehend außerhalb der kommunalen Haushalte abgewickelt werden. Dies betrifft v.a. Public-Private-Partnership- Modelle (PPP), sofern sie nicht der Stadt oder Gemeinde zuzurechnen sind. Dies ist aber nur dann der Fall, wenn vertraglich die Gemeinde als reiner Leistungsbezieher gestellt ist und nicht mit versteckten Ausfallshaftungen oder Sicherheiten für Risiken gerade stehen muss. Diese Zurechnungsfrage der Risikoverteilung muss daher bereits in der Initiierungsphase eines PPP-Projektes vertraglich genau ausbedungen werden, v.a. welcher
Vertragspartner das Bau-, das Ausfalls- und das Nachfragerisiko trägt. Somit ist zumeist weniger die Art des Modells, sondern die Ausgestaltung des Vertrages ausschlaggebend.

Nicht unerwähnt sollte aber bleiben, dass Potentiale bestehen. Vor allem dann, wenn Private Leistungserbringung auf erfolgsabhängiger Basis mit einer Gemeinde kooperieren. Dies ist zum Beispiel bei Energie-Einspar-Contracting-Modellen der Fall, welche im Bereich kommunaler Bäderanlagen zur Anwendung gelangen können. Hierbei werden durch ein spezialisiertes Unternehmen die möglichen Einsparungspotentiale kalkuliert, die Optimierungsmaßnahmen – etwa in Form neuer, energieärmerer Anlagetechnik – realisiert und auch vorfinanziert. Der Gewinn für private Partner wird vertraglich als Prozentsatz der Energiekosteneinsparung für eine bestimmte Laufzeit vereinbart, das Risiko liegt somit beim Contracting-Nehmer.

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass der Stabilitätspakt die (Re-)Finanzierbarkeit des Investitionsstaus nicht erleichtern wird. So sind zwar vertraglich entsprechend ausgestaltete PPP-Lösungen geeignet, um Investitionen innerhalb der Vorschriften des Stabilitätspakts zu realisieren, es sollte jedoch bedacht werden, dass eine umfassende Risikoüberwälzung auf einen privaten Leistungserbringer sich in höheren Risikozuschlägen im Leistungsentgelt niederschlagen wird und damit auch für die Stadt oder Gemeinde einen monetären Gegenwert aufweist. Ob dann die kosteneffizienteste Lösung erreicht wird, ist von Projekt zu Projekt im Einzelfall zu prüfen.

erschienen in: 
Forum Public Management 2015, 1, S. 4-6
Jahr: 
2015