Neue Steuerung im Bundesstaat - Eine Nachlese

Das Bundeskanzleramt hat am 31. Oktober 2014 den ersten Bericht zur Wirkungsorientierung des Bundes veröffentlicht. Dieser Bericht fasst die Ergebnisse der Wirkungsorientierung zusammen. Diese ist seit mittlerweile zwei Jahren ein zentraler Bestandteil des neuen Bundeshaushaltsrechts. Erstmals wird in geordneter und verständlicher Weise ein Überblick über die Wirkungen und Leistungen aller Ressorts und obersten Organe präsentiert. So lässt sich nun etwa leicht erkennen, dass das Bundesministerium für Gesundheit den Erfolg bei der „Förderung, Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit“ durch die Indikatoren „Verbrauch von Gemüse, Obst, Zucker“ und der „Erhöhung der Kinderimpfbeteiligung“ sowie der „Qualitätskontrolle der Arzneispezialitäten für Kinder“ ausweist (siehe Abb. 1). Eine neue Ära der internen Steuerung und der Transparenz gegenüber Parlament und Öffentlichkeit wurde dadurch eingeleitet.

Wenige Tage bevor der Bundesbericht veröffentlicht wurde, ist die Tagung „Neue Steuerung im Bundesstaat“ in Eisenstadt der Frage nachgegangen, wie die Bundesländer an die Herausforderung „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ herangehen. Das Amt der Burgenländischen Landesregierung hat gemeinsam zu der Tagung geladen, in der fünf Bundesländer ihre Pläne und Umset- zungsschritte und Erfolgsfaktoren für eine wirkungsorientierte Steuerung vorstellten. Dabei zeigten sich unterschiedliche Vorge- hensweisen, die im Folgenden angeführt werden.

Abb. 1: Auszug aus dem „Bericht zur Wirkungsorientierung UG 24"

Quelle: Bundeskanzleramt Österreich: Bericht zur Wirkungsorientierung 2013 gemäß § 68 (5) BHG 2013 iVm. § 7 (5) Wirkungscontrollingverordnung, S. 152.

 

Status Quo in den Bundesländern

Die Steiermark orientiert sich bei der Einführung der Wirkungsorientierung umfassend an der Bundeshaushaltsreform. Mit dem Voranschlag 2015 erfolgte die Systemumstellung, welche sowohl die wirkungsorientierte Verwaltungsführung als auch das doppische Rechnungswesen umfasst. Begriffichkeiten, Struktur (z. B. Anzahl der Wirkungsziele, Maßnahmen bei Globalbudgets, Ressourcen- Ziel und Leistungspläne) und Abläufe folgen der Bundesreform und wurden an die Landesgegebenheiten angepasst. Die Wirkungsziele sind mit den verantwortlichen LandesrätInnen abgestimmt und werden von diesen „beauftragt“. Der Landtag beschließt mit dem Budget auch die Wirkungsziele und somit die inhaltlichen Leitlinien der Verwaltungsagenda. Rechenschaft über das Erreichen der Wirkungsziele ist ebenfalls dem Landtag abzulegen. Die Öffentlichkeit wird über Berichte informiert.

Kärnten folgt ebenfalls der Bundeshaushaltsreform bei Wirkungsorientierung und Rechnungswesen. Allerdings befindet sich das Land derzeit in der Vorbereitungsphase. Das erste wirkungsorientierte Budget wird 2017 vorliegen, weshalb noch etwas Zeit besteht, um Feinschliffe vorzunehmen, wie zum Beispiel die notwendige Anzahl von Wirkungszielen zu hinterfragen. Kärnten legt besonderen Fokus darauf, die vorhandene Kosten- und Leistungsrechnung des Landes in das neue System der Wirkungsorientierung zu integrieren.

Burgenland wird die Bundeshaushaltsreform umsetzen. Allerdings sind hier zwei Schritte geplant. Begonnen wird mit der Einführung des doppischen Rechnungswesens. Der Lan- desvoranschlag 2017 wird einen Ergebnis- und Finanzierungsvorschlag aufweisen und der Rechnungsabschluss 2017 auch eine Vermögensrechnung und Eröffnungsbilanz. Burgenland legt dabei besonderes Augenmerk auf die Schaffung klarer Verantwortlichkeiten mit Globalbudgets im Rahmen der Budgetstruktur. Hierfür wird versucht, die Ansätze und Posten gemäß VRV in der neuen Budgetstruktur abzubilden. Nach der Einführung des doppischen Rechnungswesens ist geplant, das Steuerungssystem wirkungsorientiert zu gestalten.

Oberösterreich steuert seit vielen Jahren mittels der wirkungsorienterten Verwaltungsführung (WOV 2015/2021). Diese ist ein internes Zielvereinbarungssystem, in dem der Landesamtsdirektor mit den Abteilungen und diese mit nachgeordneten Dienststellen messbare „Kontrakte“ abschließen. Dabei handelt es sich um ein, das gesamte Amt der Landesregierung umfassende, internes Steuerungssystem, das festgelegten Controlling- und Monitoringzyklen unterliegt. Eine Integration in das Budget ist nicht vorgesehen.

Wien hat ein ausgebautes Kontraktwesen, in dem die Stadträtinnen und Stadträte mit den Geschäftsbereichen und Abteilungen Vereinbarungen über zentrale Zielsetzungen für die nächste Periode festlegen. Eine Integration in das Budget findet nicht statt. Wien hat mit der kürzlich präsentierten „Smart City Rahmen- strategie“ die Wirkungsziele umfassend in den relevanten kommunalen und regionalen Aufgabenbereichen definiert. Dabei kam nicht nur ein partizipativer Stakeholderprozess zur Anwendung, sondern es wurden auch mittel- und langfristige Ziele verbindlich definiert sowie erste Maßnahmen und Indikatoren erarbeitet. Im nächsten Jahr soll ein Monitoring- und Berichtswesen für die Smart City Rahmenstrategie aufgebaut werden. Auch wenn der Begriff Wirkungsorientierung hier explizit nicht verwendet wird, so ist dies doch ein weit fortgeschrittenes Fundament einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung.

 

STMK

KTN

BGLD*)

W

Ziele und Indikatoren für Politikbereiche

2015

2017

geplant

x

x

Interne Steuerung mit Zielen

2015

2017

geplant

x

x

Abstimmung mit politischer Führung

2015

2017

geplant

 

x

Landtag beschließt Wirkungsziele

2015

2017

geplant

 

 

Berichte über für Landtag und Öffentlichkeit

2015

2017

geplant

 

 

Integration in Budget

2015

2017

geplant

 

 

*) erster Schritt ist die Einführung des neuen Rechnungswesens

Abb. 2: Status quo Wirkungsorien- tierung in den Bundesländern

Erfolgsfaktoren Wirkungsorientierung

Interessante Ergebnisse brachte die Diskussion der Erfolgsfaktoren bei der Implementierung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Die wichtigsten sollen kurz vorgestellt werden:

  • Weniger ist mehr: Die Gefahr der Überbürokratisierung durch das Etablieren eines parallelen Steuerungssystems sowie einer unüberschaubaren Anzahl von Indikatoren und Zielen ist gegeben. Deshalb bedeutet „Weniger ist mehr“ konkret, dass mit wenigen, dafür aber relevanten Wirkungszielen sowie Indikatoren das Auslangen gefunden werden sollte. Die Controlling- und Reportingprozesse sind schlank zu halten und in bestehende Abläufe zu integrieren.
  • Wirkungsorientierung der Organisationsgröße anpassen: Dies ist eine Konkretisierung des genannten Erfolgsfaktors „Weniger ist mehr“. Je kleiner die Organisation, desto schlanker muss das Steuerungssystem ausfallen. Die Regel „fünf Wirkungsziele und Maßnahmen pro Ressort und Globalbudget“ lässt sich auf Länderebene nicht aufrechterhalten und muss reduziert werden. Auf der operativen Ebene sind die Ressourcen-Ziel und Leistungspläne für kleine Abteilungen und Bezirksverwaltungsbehörden übersichtlich und handhabbar zu gestalten.
  • Integrierter Aufgaben- und Finanzplan mit mittelfristiger Perspektive: Drei Elemente zeichnen gute wirkungsorientierte Verwaltungsführung aus. Dies sind einerseits ein Aufgaben- und andererseits ein Finanzplan, welche miteinander verknüpft sind. Hinzu kommt das Element der mittelfristigen Planung: Aufgaben- und Finanzplan sollten mehrjährige Vorausschauen und rollierende Planungen aufweisen.
  • Abgeordnete müssen das System nutzen können: Wichtiger Erfolgsfaktor ist die Nutzung der neuen Unterlagen durch die Legislative. Die Informationen müssen so aufbereitet sein, dass diese von den Abgeordneten genutzt werden können. Das heißt, sie müssen verständlich und übersichtlich sein, sie müssen die relevanten Indikatoren und Zeitreihen enthalten und sie müssen die wichtigsten Aufgaben der Organisation umfassen. Insgesamt muss den Abgeordneten von der wirkungsorientierten Verwaltungsführung ein mehr an Informationen und Wissen vermittelt werden können, als dies die traditionellen Budgetunterlagen vermögen.
  • Synergien nutzen: Vorhandene Steuerungssystem und Instrumente sollten genutzt werden. Im besten Fall werden diese in die wirkungsorientierte Steuerung integriert. So können vorhandene Kosten- und Leistungsrechnungen das Fundament für die neue Steuerung bilden. Parallelsysteme sind jedenfalls zu vermeiden.
  • Andocken an Legislaturperiode: In der Schweiz gilt die zeitliche Abstimmung des Steuerungszykus Wirkungsorientierung an die Legislaturperiode als Erfolgsfaktor. Dies bedeutet zweierlei: Zum einen sind die Zeitpläne der Evaluierungen und Anpassungen von Wirkungszielen, Indikatoren und Maßnahmen an den Kalender der Legislaturperiode anzupassen. Zum anderen sollten die Inhalte des Regierungsprogrammes sich im den Wirkungs- zielen und Maßnahmen wiederfinden. Im Idealfall kann eine neue Regierung so direkt durch die Instrumente der wirkungs- orientierten Steuerung das eigene Programm operationalisieren. Dies bedarf sicherlich noch weiterer Sensibilisierung sowohl bei Politik als auch bei Verwaltung.

Die Liste der Erfolgsfaktoren ließe sich noch weiterführen und eine Liste der Gefahren – Stichwort Überbürokratisierung – ebenfalls anfügen.

Ist Wirkungsorientierung wichtig?

Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Tagung haben die Wirkungsorientierung auf alle Fälle als wesentlichen Bestandteil des Verwaltungshandelns betrachtet. Wirkungs- orientierung wird dabei als Denkhaltung gesehen, im Rahmen derer man sich regelmäßig mit der Frage beschäftigt „Was bewirke ich mit meinem Tun?“. Die Antwort auf diese Frage muss systematisch erfolgen sowie in Zielen formuliert, dokumentiert und mit einem entsprechenden Controlling-System evaluiert werden. Wichtig ist dabei, dass die Wirkungsorientierung Bestandteil des Budgetierungs- und Planungsprozesses ist und nicht unabhängig von diesem erfolgt. Der generelle Tenor der Tagung war positiv und endete mit der Feststellung: Ja, wir brauchen die Wirkungsorientierung!

erschienen in: 
Forum Public Management 2014, 3, S. 18 - 21
Jahr: 
2014