Nachhaltigkeitssatzungen in Deutschland - Ein Weg zu stabilen Kommunalfinanzen?

In den vergangenen Jahren haben mehrere Kommunen in Deutschland Nachhaltigkeitssatzungen erlassen oder vergleichbare Bestimmungen in ihre Hauptsatzungen eingefügt. Aktuell nennt das Internetportal  www.haushaltssteuerung.de 18 Städte, Gemeinden und Kreise, die sich dieses Instruments bedienen. Dabei ist der Begriff ‚Nachhaltigkeit‘ allerdings auf eine finanzpolitische Perspektive eingeengt. Im Kern geht es in den Bestimmungen darum, die Verschuldung der Kommune zu begrenzen oder sogar zurückzuführen. Damit wird eine Art kommunale Schuldenbremse eingeführt.

Zwei Beispiele

Aus der Verantwortung für die zukünftigen Generationen ergibt sich das zu erreichende Ziel eines generationengerechten Haushalts. Dieses Ziel gilt als erreicht, wenn:

  1. "das ordentliche Ergebnis im Ergebnishaushalt mindestens ausgeglichen ist
  2. und der Finanzmittelsaldo aus Investitionstätigkeit maximal so hoch ist, dass der Finanzhaushalt ohne Nettoneuverschuldung finanziert werden kann.“

§ 1 der Nachhaltigkeitssatzung der Stadt Taunusstein (Hessen) vom 5. Juni 2014

„Der Stadtrat hat den Haushaltsplan und die Finanzplanung ohne Kredite sowohl im Ergebnishaushalt als auch im Finanzhaushalt auszugleichen.“

§ 7 Abs. 7 Satz 1 der Hauptsatzung der andeshauptstadt Dresden vom 4. September 2014

Eigentlich bietet das kommunale Haushaltsrecht bei strikter Befolgung hinreichend Gewähr, um eine übermäßige Verschuldung einer Kommune zu verhindern. Denn nach kameralem und doppischem Haushaltsrecht ist die Zulässigkeit einer (Netto-)Kreditaufnahme vor allem an die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Kommune geknüpft. Gefährdet eine zusätzliche Verschuldung die Bereitstel-lung der notwendigen kommunalen Produkte und Leistungen, kommt sie nicht in Betracht. Dabei gilt als Messlatte für die Leistungsfähigkeit ein gesicherter Haushaltsausgleich.

Doch leider ist das Theorie; denn viele Kommunen in Deutschland tragen enorme Schuldenberge vor sich her. Kritischer noch: Ein Gutteil dieser Schulden dient gar nicht der Investitionsfinanzierung sondern zur Abdeckung laufender Zahlungen.

Diese sogenannten Liquiditätskredite erreichten (Ende 2015) in vier Bundesländern im Durchschnitt mehr als 1.000 Euro je  EinwohnerIn, in Nordrhein-Westfalen, Rhein-land-Pfalz und im Saarland übersteigen sie sogar die Investitionskredite. Auch wenn die Ursachen sicher vielfältiger Art sein dürften, so zeigt sich doch, dass das rechtliche Instrumentarium nicht richtig greift oder nicht strin-gent genug zur Anwendung kommt.

Soweit mit den Nachhaltigkeitssatzungen eine Rückführung der Liquiditätskredite erreicht werden soll, ist das sicher nur zu unterstützen. Kritischer ist es hingegen bei der Investitionsfinanzierung auf die Verschuldungsmöglichkeit verzichten zu wollen. Eigentlich hat die Volkswirtschaftslehre einst mit dem Pay-as-you-use-Prinzip sogar die Kreditaufnahme befürwortet, damit die Nutzer einer Einrichtung auch die Finanzierungskosten zu tragen haben. Denn andernfalls müssten – notwendige – Investitionen entweder aus laufenden Überschüssen oder aus angesammelten Überschüssen aus Vorjahren finanziert werden. Ersteres ist bei größeren Vorhaben selbst in finanziell gut aufgestellten Kommunen ausgesprochen ehrgeizig; Letzteres erfordert von der
 Kommunalpolitik eine enorme Selbstdisziplin, die zurückgelegten Mittel nicht für andere Zwecke anzugreifen. Von einer Nutzerfinanzierung im Sinne eines pay-as-you-use sind beide Lösungen nur dann nicht entfernt, wenn die Kommune Jahr für Jahr in etwa gleichbleibende Investitionsvolumina realisiert. Das ist zumindest in kleineren und mittleren Kommunen eher unwahrscheinlich.

Flexibilität

Mehrere Satzungen lassen insoweit dann doch eine gewisse Flexibilität zu, die eine Kreditfinanzierung im Ausnahmefall ermöglicht. Typischerweise wird dabei aber auf eine extreme Haushaltslage abgestellt, die nicht von der Kommune verursacht ist. Das ist vergleichbar mit Ausnahmeregeln bei den Schuldenbremsen, wie sie auf Landesebene zu finden sind. Darüber hinaus erlauben einige Satzungen eine Kreditaufnahme auch bei ‚rentierlichen‘ Investitionen, d. h. Maßnah-men, die sich unmittelbar aus Erträgen refinanzieren. Das ist typischerweise in kostenrechnenden Einrichtungen mit voller Kostendeckung, so z. B. im Bereich Abwasserbeseitigung, der Fall. Allerdings sollte eine solche Klausel auch nur auf derart eindeutige Sachverhalte begrenzt bleiben. Nur erhoffte Kostendeckungen oder gar vermutete Umwegrentabilitäten würden die mit den Satzungsbestimmungen angestrebte Finanzpolitik mög licherweise konterkarieren.

Eine gravierende Schwachstelle vieler Nachhaltigkeitssatzungen ist der ausgelagerte Sektor kommunaler Aktivitäten. Zumindest in Deutschland erfolgt mehr als die Hälfte der Investitionen für kommunale Aufgaben in Betrieben oder Unternehmen der Kommune. Die Nachhaltigkeitssatzung bedarf mithin einer weiteren ‚Sicherung‘, damit die Schuldenbegrenzung nicht über Auslagerungen umgangen wird. Gerade die Unternehmen sind in ihrer Finanzierung eigenständig – insoweit können sie über eine kommunale Satzung nicht unmittelbar in eine Schuldenbremse einbe zogen werden. Wichtiger wäre es daher, wenn sich die Kommune selbst verpflichtete, Aufgabenverlagerungen zum einen eng zu begrenzen und zum zweiten so zu gestalten, dass im ‚Konzern‘ Kommune eine auskömmliche Finanzierung gesichert bleibt.

Generationenbeitrag

Einige Satzungen verknüpfen die Bestimmungen zur Schuldenbegrenzung mit dem ‚Generationen beitrag‘. Das ist im Prinzip ein Ausgleichsmechanismus über den Grundsteuerhebesatz. Da die Präferenzen örtlicher Gemeinschaften unterschiedlich sein können, sollen sie die Möglichkeit besitzen das Niveau und die Struktur ihrer öffentlichen Leistungen in Grenzen eigenverantwortlich zu bestimmen. Soweit dadurch bei sonst gleichen Bedingungen der Haushaltsausgleich gefährdet wird, setzt ein Hebesatzautomatismus ein. Das bedeutet, dass der Hebesatz der Grundsteuer soweit erhöht wird, dass der Ausgleich gesichert ist. Folgerichtig müsste er bei reduziertem Leistungsangebot auch sinken. Damit erinnert das Konzept an die ‚Abstimmung mit den Füßen‘ (‚voting with one’s feet), die Charles M. Tiebout bereits vor genau 60 Jahren formulierte.

Der Hebesatzautomatismus soll dazu dienen, Entscheidungen über (zusätzliche) kommunale Leistungen finanzpolitisch transparent zu machen. Das ist zweifellos positive zu werten. Zudem verbaut er den vermeintlich leichteren Weg einer Kreditfinanzierung. Allerdings muss sich der ‚Generationen beitrag‘ an den harten Fakten der Realität messen lassen. Kommunen, die zum Ausgangszeitpunkt über einen ausgeglichenen und mittelfristig stabilen Haushalt verfügen, können das Instrumentarium durchaus einsetzen. Defizitären Kommunen hilft es indessen nicht – sie müssen bereits jetzt die Hebesätze nach oben schrauben, um überhaupt in die Nähe eines Haushaltsausgleichs zu kommen. So haben die Grundsteuerhebesätze in einigen Städten und Gemeinden, so z. B. in Nauheim in Hessen mit 960 v.H. oder in  Altena in Nordrhein-Westfalen mit 910 v.H., mittlerweile Größenordnungen erreicht, die nicht beliebig nach oben ausgedehnt werden können.

Der Grundgedanke der Nachhaltigkeitssatzungen ist durchaus begrüßenswert. Für Kommunen, die sich in einer auskömmlichen Haushaltslage befinden, kann die in der Satzung formulierte Schuldenbremse als finanzpolitische Prävention angesehen werden. Für Kommunen mit Haushaltsdefiziten und hohen Liquiditätskrediten stellt sich die Frage einer Nachhaltigkeitssatzung erst gar nicht – sie müssen alles in ihrer Macht stehende tun, um sich schrittweise an den Haushaltsausgleich zu bewegen. Allerdings sollte stets berücksichtigt werden, dass ‚nachhaltig‘ weit mehr ist als nur eine verantwortungsvolle Schuldenstrategie und nur ganzheitlich betrachtet werden sollte. Eine finanzielle Nachhaltigkeit, die z. B. die ökologischen Grundlagen einer Kommune ignoriert, würde dem umfassenderen Nachhaltigkeitsanspruch nicht gerecht. Ob und inwieweit Schuldenbremsen auch intergenerativ gerecht sind, wie es die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung gleich zu Beginn in § 1 verlangt, muss an dieser Stelle offenbleiben.

erschienen in: 
Forum Public Management 2016, 2, S. 23-25
Jahr: 
2016