Kommunale Wirkungsorientierung - Die Position des KDZ konkret zusammengefasst.

Nun ist es klar. Die neue VRV (Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung) wird ohne verpflichtender Wirkungsorientierung kommen. Das Finanzministerium hat Ende April einen Verordnungsentwurf zur Begutachtung ausgeschickt, der die Wirkungsorientierung nur für die per Verfassung vorgesehenen „Gleichstellungsziele von Mann und Frau“ vorschreibt. Aus heutiger Sicht heißt dies, dass das System „Wirkungsorientierung Bund“ für Städte und Gemeinden NICHT verpflichtend eingeführt wird. Ob jene Bundesländer, welche die Bundeshaushaltsreform vollständig übernehmen (z. B. Steiermark), ihre Städte und Gemeinden über die Gemeindeordnungen zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung verpflichten werden, steht noch zur Diskussion.

Dies ist ein guter Zeitpunkt, um noch einmal die KDZ Position zur Wirkungsorientierung für Städte und Gemeinden anhand von acht Punkten zu konkretisieren.

Zentraler Bestandteil des strategischen Managements

Wirkungsorientierte Steuerung ist ein zentraler Bestandteil des strategischen Managements und sollte in jeder Stadt und Gemeinde zum Einsatz kommen. Die Frage „Was wollen wir erreichen?“ steht dabei am Beginn kommunaler Planungen und ist Leitlinie für die Leistungserbringung der Städte und Gemeinden.

Abb. 1: Strategische Steuerung mit Wirkungen

Quelle: Eigene Darstellung KDZ 2014, nach KGSt.

Dies ist wichtig, da es den Städten erlaubt, kommunale Entwicklungsschwerpunkte zu setzen und für diese zielgerichtet Budgetmittel bereitzustellen. Manche Städte und Gemeinden steuern schon im Sinne der Wirkungsorientierung: Balanced Scorecards, Kontraktsysteme, Strategien mit Umsetzungsmonitoring folgen einer wirkungsorientierten Steuerungslogik. Was fehlt sind die Verknüpfung mit dem Budget und die einheitlichen Standards, sodass nicht jede Gemeinde ihr eigenes System erfinden muss.

Geringe Anzahl an Zielen und Indikatoren

Strategisch Steuern mit Wirkungsorientierung bedeutet, dass für kommunale Handlungsfelder wenige Wirkungsziele und Indikatoren definiert werden. Ein bis vier Wirkungsziele pro Handlungsfeld sind ausreichend. Die Gemeinde entscheidet, ob sie Wirkungsziele für alle oder – im Sinne einer strategischen Priorisierung – nur für ausgewählte Handlungsfelder definiert.

Wirkungsorientierung light

Für kleine Gemeinden unter 2.000 bis 5.000 EinwohnerInnen reicht im Regelfall eine „Wirkungsorientierung light“. Hier werden insgesamt drei bis fünf Wirkungsziele definiert, welche die kommunalen Schwerpunkte der nächsten Jahre umfassen. Diese können dem Budget vorangestellt und mit Entwicklungsschwerpunkten (z. B. Neubau einer Schule, Schaffung von Wohnraum) und Indikatoren konkretisiert werden.

Abb. 2: Wirkungsorientierung light

Quelle: KDZ 2015.

 

Integrierte Aufgaben und Finanzpläne

Die Wirkungsziele sollten im Budget mit den kommunalen Leistungen verknüpft werden und eine rollierende mehrjährige Vorausschau aufweisen. Hier können die integrierten Aufgaben und Finanzpläne der Schweizer Kantone1 als Beispiel dienen.

Timing

Zeitlich sollte die Wirkungsorientierung an die „Legislaturperiode“ der Stadt und Gemeinde andocken. Das heißt, dass sich die politischen Programme in den Wirkungszielen wiederfinden. Im Idealfall kann die Stadtregierung durch die Instrumente der wirkungsorientierten Steuerung das eigene Programm operationalisieren.

Kausalität

Wirkungen sind zumeist schwer zu messen und oftmals ist die Kausalität (Verknüpfung von Ursache und Wirkung) nicht oder nur indirekt nachweisbar. Deshalb ist das Definieren von steuerungsrelevanten Indikatoren schwierig und es muss akzeptiert werden, dass viele Indikatoren nicht direkt von der kommunalen Ebene beeinflussbar sind. Daher müssen vor allem jene Maßnahmen und Indikatoren definiert werden, die beeinflussbar sind und die einen positiven Beitrag zum Wirkungsziel leisten. Im Kanton Aargau wird bei den Indikatoren unterschieden zwischen „direkt steuerbar“, „eingeschränkt
steuerbar“ und „nicht steuerbar“, was auch für eine österreichische Lösung übernommen werden sollte.

Relevanz

Leistungs- oder Output-Indikatoren sind streng genommen keine Wirkungsindikatoren2. Sie messen das Ergebnis einer kommunalen Leistung oder Maßnahme, sind jedoch auch zulässig. Ausschlaggebend ist die Relevanz der Indikatoren für das Wirkungsziel, das heißt, ob ein positiver Beitrag zu einem Wirkungsziel erfasst werden kann.

Wirkungsziele sind nach außen gerichtet

Wirkungsziele beziehen sich auf das nach außen gerichtete Handeln der Stadt und Gemeinde (BürgerInnen, Gesellschaft, Stakeholder). Ziele für die interne Steuerung (Support, MitarbeiterInnenführung etc.) sind keine Wirkungsziele im eigentlichen Sinn und sollten deshalb nicht zur wirkungsorientierten Steuerung verwendet werden. Zum besseren Verständnis wird hier das Handlungsfeld (Aufgabenbereich) Standortförderung aus dem Aufgaben- und Finanzplan des Kantons Aargau3 dargestellt.

Der Kern der Wirkungsorientierung liegt im Kapitel „Ziele und Indikatoren“. Hier sind die Wirkungsziele „Was wollen wir erreichen?“ definiert und mit Indikatoren zur Messung der Zielerreichung versehen. Ausgewählte Wirkungsziele
sind:

  • Der Kanton Aargau ist ein attraktiver Standort.
  • Die Neuansiedlungen erfolgen vorwiegend in wertschöpfungsstarken Branchen.
  • Das Jungunternehmertum im Kanton Aargau wird gefördert.
  • Die touristischen Angebote im Tagestourismus sind vernetzt und werden
    gemeinsam vermarktet.

Abbildung 2 zeigt, wie das Ziel „Der Kanton Aargau ist ein attraktiver Standort“ in den Budgetunterlagen dargestellt wird. Die Indikatoren (Zahl der Unternehmen, Unternehmensbesuche, Standortpflegeprojekte) konkretisieren das Ziel. In der Mehrjahresplanung zeigen sie zum einen was Aargau unternimmt, um das Ziel zu erreichen (z. B. Unternehmensbesuche) und zum anderen, was Aargau erreichen will (z. B. Zahl der Unternehmen in Aargau). Die Kategorisierung der Indikatoren in „direkt steuerbar“, „eingeschränkt steuerbar“ und „nicht steuerbar“ zeigt, in welchem Ausmaß Aargau die Wirkung „Standortattraktivität“ beeinflussen kann.

 

Abb. 3: Aufgaben und Finanzplan Kanton Aargau 2015-2018.

Quelle: ebd. S 75.

 

Kommunale Wirkungsorientierung in Österreich

Wie kann nun ein wirkungsorientiertes Steuerungssystem in Österreichs Städten aussehen? Ausgehend von der funktionalen Gliederung und dem Verordnungsentwurf der VRV werden zehn Bereichsbudgets (Gruppen 0-9) auszuweisen sein, welche bedarfsorientiert in Globalbudgets (Abschnitte) aufgeteilt
werden können. Es macht demnach Sinn, die Wirkungsinformationen (Wirkungsziele, Maßnahmen, Indikatoren) mit dieser Struktur zu verknüpfen.

Für kleinere Gemeinden (unter 2.000 bis 5.000 EW) kann eine Wirkungsorientierung light zum Einsatz kommen4. Eine eindeutige Zuordnung zu den Gruppen und Abschnitten (VRV neu: Bereichsbudgets, Globalbudgets) erfolgt nicht. Ein Verweis auf die relevanten Wirkungsziele bei den Bereichsbudgets im Voranschlag ist jedoch sinnvoll.

Im Regelfall der kommunalen Wirkungsorientierung sollten die Wirkungsinformationen in das Budget integriert werden. Dies ist auf Ebene der Gruppen und Abschnitte (VRV neu: Bereichsbudgets, Globalbudgets) möglich. Wichtig ist es jedoch eine Priorisierung vorzunehmen. Nicht für alle Bereichsbudgets müssen Wirkungsziele definiert werden, sondern diese sollen den strategischen Schwerpunkten (kommunale Handlungsfelder) der Stadt entsprechen. Hier stehen Nutzen, Qualität und Umsetzbarkeit der Wirkungsorientierung im Vordergrund und nicht der alleinige Fokus auf Vollständigkeit.

Abb. 4: Kommunale Wirkungsorientierung

Quelle: KDZ 2015.

Mut zur Lücke

Dies kann zu Lücken führen, sodass einzelne Bereichsbudgets keine Wirkungsinformationen aufweisen, oder dass sich diese in den Globalbudgets finden. Auch die Zuordnung von Wirkungsinformationen zu mehreren Bereichs- oder Globalbudgets muss möglich sein.

Die kommunale Wirkungsorientierung ist demnach deutlich schlanker und zielgerichteter als das oftmals diskutierte „System Bund“. Städte und Gemeinden mit Leitbildern, Strategien oder ähnlichem haben schon die Basis für eine kommunale Wirkungssteuerung gelegt. Aus diesen Dokumenten lassen sich die prioritären kommunalen Handlungsfelder ableiten und Wirkungsziele definieren.

Die entstehenden Lücken können in Kauf genommen werden. Die wichtigsten Ziele der Wirkungsorientierung sind bessere Steuerung und mehr Transparenz. Diese werden mit der kommunalen Wirkungsorientierung erreicht ohne den Verwaltungsaufwand zu ausufern zu lassen. Allerdings ist nicht auszuschließen, dass Städte und Gemeinden die kommunale Wirkungsorientierung mittelfristig auch umfassender umsetzen werden.

Anmerkungen:

1 siehe Kanton Aargau

2 z. B. Anzahl von Betriebsansiedelungen, Anzahl oder Anteil der unter Dreijährigen in elementaren Bildungs- und Betreuungseinrichtungen, Anzahl von TeilnehmerInnen bei Veranstaltungen, …

3 Die Zuständigkeiten von Schweizer Kantonen sind grundsätzlich umfassender als jene österreichischer Städte. Das ausgewählte Handlungsfeld ist jedoch mit den Kompetenzen in Österreichs Städten und Gemeinden vergleichbar.

4 Vgl. Punkt 3 in diesem Artikel

 

erschienen in: 
Forum Public Management 2015, 1, S. 10-13
Jahr: 
2015