Ist der Föderalismus reformierbar?

Steuerung im Föderalismus WIFO-KDZ-Symposium Foto: KDZ

[November 2018] „Steuerung im österreichischen Föderalismus – Herausforderungen und Optionen“

Bei diesem Symposium diskutierten Expertinnen und Experten neue Wege der Steuerung für den Bundesstaat. Basierend auf Analysen zu den Mängeln der föderalen Beziehungen wurden bei der heutigen Veranstaltung in Wien neue Instrumente und Prozesse der Steuerung anhand der Beispiele Finanzausgleich und Regionalentwicklung erörtert. Die Veranstaltung wurde von KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung und dem Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) organisiert.

Die Zusammenarbeit im österreichischen Bundesstaat – meist als „kooperativer Föderalismus“ bezeichnet – ist wegen der zahlreichen gemeinsamen Aufgaben kompliziert. Das politische Geschehen ist häufig geprägt durch verschiedene Interessen von Bund, Ländern und Gemeinden. Gleichzeitig sind sie bei der Leistungserbringung oft aufeinander angewiesen. Speziell bei Gemeinschaftsaufgaben, wie Sozialagenden oder Bildung, zeigt sich die Schwierigkeit der multiplen Verflechtungen: Fallweise herrscht Misstrauen untereinander, unterschiedliche Interessen führen zu Kompromissen und werden auf den kleinsten gemeinsamen Nenner geschrumpft, der jedoch wenig zur Lösung der drängenden, zumeist komplexen Zukunftsfragen beitragen kann.

Das bestehende föderale System ist reformbedürftig. Tradierte Prozesse stehen einem gemeinsamen Problemverständnis und der Entwicklung abgestimmter Ziele entgegen, Zuständigkeiten werden abgegrenzt, sachliche Interdependenzen vernachlässigt. Es bedarf daher eines Planungs- und Steuerungssystems in zentralen Politikfeldern, das alle staatlichen Ebenen und öffentliche Akteure umfasst und den Nutzen für die Bürgerinnen und Bürger im Blickfeld hat. „Eine effektive Mehr-Ebenen-Steuerung braucht klare Strategien, einen effektiven Zielabstimmungsprozess und neue innovative Wege der Kooperation und Koordination“, so Peter Biwald, Geschäftsführer des KDZ. Nur wenn es ein gemeinsames Ziel gibt, kann auch ein gemeinsamer Weg beschritten werden.

Reformbedarf

Eine Erneuerung des föderalen Systems ist zu entwickeln, die Bund, Länder und Gemeinden stärker aneinander bindet und auf mehr Effektivität und Verantwortlichkeit in sinnvoll abgegrenzten Leistungsbereichen setzt. Darin waren sich die Vertreterinnen und Vertreter von Bund, Ländern und den Gemeinden sowie Expertinnen und Experten der Wissenschaft einig. Neben einer neuen Vertrauenskultur braucht es zusätzliche institutionelle Regelungen sowie vertikale und horizontale Steuerungsprozesse zwischen allen Gebietskörperschaften sowie mit anderen Stakeholdern.

Konstruktive Zusammenarbeit durch Multi-Level-Governance

Ein international viel beachteter strategischer Ansatz ist Multi-Level-Governance, den Claire Charbit (OECD, Head of Unit Territorial Dialogues and Migration Centre for Entrepreneurship, SMEs, Regions and Cities) erläuterte.

Multi-Level-Governance ist ein Ansatz, um Prozesse und Instrumente zu analysieren sowie schlecht laufende Prozesse zu identifizieren und aufzulösen. Gefragt seien etwa eine verbesserte Ordnung bei Trägerschaften (inkl. Finanzierung und Ergebnisverantwortung), ausgebaute Steuerungsprozesse und der Aufbau einer gegenseitigen Vertrauenskultur. Es müssen geeignete Abstimmungsgremien geschaffen werden, welche alle drei Gebietskörperschaftsebenen involvieren. So betonte Charbit, dass die Komplexität im Bereich von Gemeinschaftsaufgaben grundsätzlich kein Problem sei, dass Interaktionen jedoch eine Koordination zwischen den

Ebenen erfordern, um Überschneidungen, Doppelgleisigkeiten, mangelnde finanzielle Ausstattungen oder und damit verbundene Ineffizienzen zu vermeiden sowie ein gemeinsames Lösungsverständnis aufzubauen. Dies soll zu wirksamen öffentlichen Maßnahmen beitragen.

Abstimmungsprobleme zwischen den Akteuren betonte auch Biwald, da fehlende, nicht abgestimmte Ziele zu einem Reformstau führen. Es gibt jedoch durchaus vielversprechende Ansätze einer verbesserten Zusammenarbeit – wie etwa bei der neuen Zielsteuerung im Gesundheitsbereich zwischen Bund, Ländern und den Sozialversicherungen. Die Gemeinden wurden jedoch nicht in den Prozess einbezogen, obwohl sie wesentliche Financiers sind.

Reformprojekt Finanzausgleich?

Karoline Mitterer, Finanzexpertin im KDZ, zeigte, anhand des jüngst intendierten aufgaben orientierten Finanzausgleichs, die Blockade aufgrund der Mängel im bestehendenSteuerungssystem. Eine Umsetzung scheitere an einem Interessenausgleich der Verhandlungspartner. „Es war beim Finanzausgleich 2017 nicht möglich, sich auf die grundsätzliche Zielausrichtung des Reformpaketes zu einigen. Das kann nur  funktionieren, wenn der Zielsteuerungsprozess auf neue Beine gestellt wird und eine vertrauensvolle Kooperation zwischen den Akteurinnen und Akteuren entsteht“, meint Mitterer. Parallel zu einer  Finanzausgleichsreform ist jedenfalls eine Weiterentwicklung des Föderalismus notwendig, wie es etwa die Schweizer mit ihrer Finanzausgleichs- und Föderalismusreform vorgezeigt haben. Es muss geklärt sein, wieviel Kooperation sinnvoll und wieviel Dezentralisierung notwendig ist. Das Entwickeln von gebietskörperschaftsübergreifenden Zielen bedarf eines moderierten Prozesses, welcher auf fundierten  Entscheidungsgrundlagen basiert.

Schließlich braucht es einen laufenden Abstimmungsprozess zwischen den Finanzausgleichspartnern, etwa im Rahmen von halbjährlichen Abstimmungsgremien, in welchen Finanzausgleichsthemen gemeinsam erörtert werden. Ein konkreter Aspekt ist auch das Zusammenführen der Aufgaben- und Finanzierungsverantwortlichkeiten, wie Hans Pitlik (WIFO) erläuterte: „Subnationale Abgabenautonomie ist nicht nur eine zentrale Voraussetzung für eine bessere Übereinstimmung von Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung. Eine fehlende Abgabenautonomie erhöht auch die Wahrscheinlichkeit von Politikblockaden.“ So werden etwa steuerpolitische Entscheidungen bezüglich der gemeinschaftlichen Bundesabgaben, welche vermeintlich nur durch den Bund zu treffen sind, komplex. Daher ist neben einer Aufgabenentflechtung auch eine erweiterte Einnahmenverantwortung der subnationalen Ebenen geboten.

Komplexe Regionalentwicklung

Ein weiteres Beispiel für die Notwendigkeit einer verbesserten Koordination und Kooperation zwischen den Akteuren zeigt sich in einer nachhaltigen Entwicklung von Regionen. Die Herausforderungen an eine  koordinierte Regionalpolitik sei in den letzten Dekaden deutlich gestiegen: Die Zahl der Akteure und der Handlungsebenen wurden ausgeweitet. Markus Gruber, Regionalentwicklungsexperte und Managing Partner bei Convelop, zeigte, wie mithilfe unterschiedlicher Steuerungsmodelle darauf reagiert wird und thematisierte die damit verbundenen Herausforderungen im Mehr-Ebenen-System, insbesondere hinsichtlich der Aufgabenverteilung.

Die Investitionen der Gemeinden in die lokale Infrastruktur können im letzten Jahrzehnt zwar Voraussetzung für eine nachhaltige Regionalentwicklung sein, der Einfluss auf das lokale Wirtschaftswachstum sei jedoch gering, betonte Michael Getzner (TU Wien). Am Beispiel der Landes-Regionalförderung sei festzustellen, dass bereits wirtschaftlich starke Gemeinden aufgrund ihrer „Absorptionsfähigkeit“ im Rahmen einer erweiterten Handlungskompetenz eher Förderungen erhielten als wirtschaftlich schwache Gemeinden. Auch die lokalen Investitionen der Gemeinden seien eher durch die wirtschaftliche Entwicklung geprägt, als umgekehrt. Koordinierte Infrastrukturinvestitionen könnten hierbei die Schwächen von Einzelmaßnahmen vermeiden.

Ist eine Reform realistisch?

Im Rahmen des Symposiums haben wir die Teilnehmerinnen und Teilnehmer um ihre Einschätzung zur Nutzbarkeit des Multi-Level-Governance-Ansatzes für eine Föderalismusreform gefragt. Dabei überwog die Einschätzung, dass dieser Ansatz grundsätzlich für eine Föderalismusreform geeignet ist. Gleichzeitig zeigte sich jedoch recht klar, dass die meisten Teilnehmerinnen und Teilnehmer nicht an eine positive Reform des Föderalismus in den nächsten zehn Jahren glauben. Gefragt nach den wichtigsten Reformschritten, welche nun anzugehen sind, überwog der Schritt zu einer nachhaltigen, gemeinsamen Zielentwicklung, welche insbesondere auch eine Wirkungsorientierung einschließt. Ebenfalls von großer Bedeutung sind klar abgegrenzte Verantwortungsbereiche, die Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen (z.B. aufgabenorientierter Finanzausgleich) und die Koordinierung und Kooperation zwischen den Gebietskörperschaften bei unterschiedlichen Interessenlagen. Als weniger wichtig haben die Teilnehmerinnen und Teilnehmer eine gute Informationsbasis als Entscheidungsgrundlage sowie das Herstellen einer Vertrauenskultur und Partizipation angesehen.

Umsetzung in die Praxis

Bei der abschließenden Podiumsdiskussion diskutierten Vertreterinnen und Vertreter der Bundes-, Länder- und Gemeindeebene sowie aus der Wissenschaft, wie der angesprochene Mehr-Ebenen-Ansatz in die Praxis umgesetzt werden könnte. Angelika Flatz (BMÖDS) betonte die Beschleunigung und Komplexitätssteigerung in der Gesellschaft, welche künftig bewerkstelligt werden muss. Ein wichtiger Lösungsansatz ist dabei die wirkungsorientierte Steuerung, welche auf Bundesebene bereits umgesetzt wird.

Harald Grießer (Land Steiermark) verwies darauf, dass es in Österreich bereits eine große Vielfalt an Kooperationen gibt – insbesondere auf Gemeindeebene. Die Herausforderung liegt darin, die horizontale Koordination zu ermöglichen, um etwa die Frage der Verteilung von Infrastrukturen innerhalb von Regionen zu klären. Dies wird nur durch eine gemeinsame Sprache und ein gemeinsames Verständnis möglich sein. Dies kann auch Markus Gruber (convelop) nur unterstreichen.

Thomas Weninger (ÖSTB) verwies darauf, dass die Vergangenheit gezeigt hat, dass Reformpolitik von den Bürgerinnen und Bürgern auch abgestraft wird und daher Hemmschwellen der Politik zur Umsetzung umfassender Reformen bestehen, da diese wiedergewählt werden wollen. Reformen bei Gemeinschaftsaufgaben sind jedoch dringend notwendig. Dies zeigt sich deutlich bei der Pflegefinanzierung, wo die Abschaffung des Pflegeregresses nur ein kleiner Aspekt ist, grundsätzlich aber eine Gesamtreform notwendig ist.

Für Walter Leiss (Gemeindebund) liegt ein Erfolgsfaktor in der besseren Zusammenführung von Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung. Insbesondere zahlreiche Ko-Finanzierungsregelungen der Gemeinden bei eigentlichen Länderaufgaben – wie etwa Sozialem und Gesundheit – benötigen eine Bereinigung.

Hans Pitlik (WIFO) betonte, dass man Innovation zulassen und entsprechende Anreize für Innovationen schaffen muss. Der Einbezug verschiedener Akteure eröffnet auch ein großes Potenzial an neuen Ideen.

Zum Abschluss

In Summe hat sich die Notwendigkeit einer Föderalismusreform gezeigt. Der Multi-Level-Governance-Ansatz kann hierbei wertvolle Impulse leisten, um eine Reform voranzubringen. Wichtig wird jedoch sein, dass es einen gemeinsamen Weg und vor allem gemeinsame Ziele gibt. Komplexe Probleme benötigen Problemlösungsprozesse, die bereits in der Strategieentwicklung und beim konkreten Erarbeiten von Lösungen die relevanten Stakeholder einbeziehen. Fehlt dieser breite Ansatz, steigt die Gefahr von schlecht durchdachten Lösungen.

#MulitlevelGov

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