Höhere Umlagen – bessere Leistung?

Stiften höhere Umlagen einen höheren Nutzen? Umlagenbelastung und Leistungen lassen kein zusammenhängendes Bild erkennen. Und höhere Umlagen bringen nicht direkt höheren Nutzen für die Bürgerinnen und Bürger. 

Die Umlagenzahlungen der Gemeinden für Krankenanstalten und Sozialhilfe sind in den letzten Jahren stark gestiegen. Die Höhe der Umlagen weicht zwischen den Bundesländern stark ab. Während beispielweise die oberösterreichischen Gemeinden im Durchschnitt mit 485 Euro pro Kopf im Jahr 2013 die höchste Umlagenbelastung zu tragen hatten, war sie für die burgenlän- dischen Gemeinden im Durchschnitt mit 218 Euro pro Kopf am niedrigsten. Die Ursachen für diese Unterschiede können in folgenden Faktoren liegen: unterschied- liches Leistungsausmaß und -standards, unterschiedlich hoher Gemeindeanteil bei der Abgangsdeckung der Krankenanstalten bzw. bei der Sozialhilfe sowie unterschiedlich hohe Landesumlage. Wieweit höhere Umlagen für die Gemeinden auch einen höheren Nutzen – z.B. durch mehr und bessere Leistung – bringen, wird in diesem Beitrag diskutiert.

Unterschiedliche Umlagenbelastungen

Die Gemeinden leisteten im Jahr 2013 rund 2,53 Mrd. Euro an Umlagen an die Länder (teilweise auch indirekt über die Sozialhilfeverbände). Im Jahr 2009 lag der Wert noch bei 2,14 Mrd. Euro, das entspricht einer Steigerung um 18 Prozent. Die Steigerungsraten sowie die Umlagenbelastungen in den Bundesländern sind dabei sehr unterschiedlich (Abbildung 1). Die höchste Umlagenbelastung besteht in Oberösterreich, in Vorarlberg und in Kärnten, die niedrigste in der Steiermark. Die stärksten Steigerungen gab es mit 35 bzw. 36 Prozent in Niederösterreich und im Burgenland, den niedrigsten Anstieg mit 7 Prozent in Salzburg.

Abb. 1: Entwicklung der Umlagen pro Kopf, 2009 bis 2013

Quelle: Statistik Austria: Gemeindeinanzgebarung sowie Bevölkerungszahlen 2009 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Verschiedene Leistungsniveaus

Die Sozial- und Gesundheitssysteme – als die wichtigsten Umlagenbereiche – sind in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich ausgestaltet. Einerseits unterscheiden sich demografische, geografische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen, andererseits bestehen unterschiedliche Leistungsstandards. Dies spiegelt sich auch in zentralen Leistungskennzahlen wider. Abbildung 2 zeigt die betreuten Personen nach Bundesland als zentrale Leistungskennzahl des Sozialbereiches. Hier weisen insbesondere Vorarlberg, Kärnten und die Steiermark eine hohe Zahl an betreuten Personen auf. Vergleichsweise wenig Personen werden in Salzburg und in Tirol betreut. Die Unterschiede nach Bundesländern können nur teilweise mit demografischen Besonderheiten oder einem unterschiedlichen Gesundheitszustand erklärt werden. Vielmehr werden die Unterschiede sehr stark durch unterschiedliche Leistungsangebote und -strukturen bedingt. Auch das Ausmaß an privater Pfege beeinfusst die Zahl der betreuten Personen durch institutionelle Betreuungsangebote.

Abb. 2: Betreute Personen im Betreuungs- und Plegebereich nach Bundesland, 2012

Quelle: Statistik Austria: Ergebnisse im Überblick: Pflege- und Betreuungsdienste 2012; Statistik Austria: Bevölkerungszahlen 1.1.2012; KDZ: eigene Darstellung 2014. Anmerkung: Dienste der Langzeitpflege, soweit sie aus Mitteln der Sozialhilfe bzw. der Mindestsicherung (mit-) inanziert werden; exkl. Leistungen der Behindertenhilfe und der Grundversorgung. EW = Einwohnerin/Einwohner.

Im Krankenanstaltenbereich ist ein Leistungsvergleich über die Bettenbelagstage möglich (Abbildung 3). Diese Kennzahl gibt die Anzahl der Tage wieder, die Patientinnen und Patienten auf einer Abteilung/Fachstation verbringen (Mitternachtsaufenthalte). Rechnet man die Bettenbelagstage auf die Wohnbevölkerung um, verbringt die Bevölkerung in Kärnten, Salzburg, der Steiermark und in Wien die vergleichsweise meiste Zeit in Krankenanstalten. Die niedrigsten Werte finden sich im Burgenland und in Vorarlberg. Auch hier spiegeln sich unterschiedliche Leistungsstandards (z.B. Nachbetreuung) wider.

Abb. 3: Bettenbelagstage pro 1.000 EW nach Bundesland, 2012

Quelle: Statistik Austria: Betten und Bettennutzung in den Krankenanstalten Österreichs 2013; Statistik Austria: Bevölkerungszahlen 1.1.2012; KDZ: eigene Darstellung 2014. Anmerkung: EW = Einwohnerin/Einwohner.

Zuschussbedarf der Länder

Die unterschiedlichen Leistungsniveaus spiegeln sich auch in den Netto-Ausgaben der Bundesländer wider, da höhere Leistungsstandards auch einen höheren Zuschussbedarf nach sich ziehen. So ist der Zuschussbedarf pro Kopf im Gesundheitsbereich in Kärnten, Salzburg und der Steiermark besonders hoch (Abbildung 4), wo es auch vergleichsweise viele Bettenbelagstage pro Kopf gibt. Etwas weniger eindeutig ist der Zusammenhang zwischen Netto-Ausgaben und betreuten Personen im Sozialbereich, wo der höchste Zuschussbedarf in Vorarlberg, der Steiermark und in Tirol besteht, wobei Vorarlberg und die Steiermark auch einen sehr hohen Anteil an betreuten Personen aufweisen.

Abb. 4: Netto-Ausgaben der Länder pro Kopf, 2013                                                

Quelle: Statistik Austria: Länderinanzgebarung 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014.

Ursachen für verschiedene Umlagenbelastungen

In weiterer Folge stellt sich die Frage, inwiefern es einen Zusammenhang zwischen der Umlagenbelastung der Gemeinden und dem unterschiedlichen Zuschussbedarf der Länder (auch aufgrund verschiedener Leistungsniveaus) gibt. Vergleicht man nun die Umlagenbelastung nach Bundesland mit zentralen Leistungskennzahlen ist kein zusammenhän- gendes Bild erkennbar. Dies deutet darauf hin, dass die Ursachen unterschiedlicher Umlagenbelastungen damit nicht primär im unterschiedlichen Leistungsumfang liegen. Vielmehr werden die unterschiedlich hohen Umlagen vor allem durch verschiedene Kostentragungspfichten der Gemeinden an den Landesaufgaben verursacht. So tragen die Gemeinden in der Regel einen Teil der Betriebsabgänge (= öffentlicher Zuschussbedarf) der Krankenanstalten sowie einen bestimmten Anteil an Sozialausgaben.

Im Krankenanstaltenbereich liegt der Anteil an den Betriebsabgängen zwischen 10 und 40 Prozent. In der Steiermark wird keine Krankenanstaltenumlage eingehoben, im Burgenland liegt der Beitrag an den Betriebsabgängen nur bei 10 Prozent, in Salzburg bei 25 Prozent, in Kärnten bei 30 Prozent und in Oberösterreich und in Vorarlberg bei 40 Prozent. In Niederösterreich besteht eine gesonderte Regelung mit Basis- und Standortbeiträgen.

Im Bereich der Sozialhilfe kann zwischen den Umlagen für die Sozialhilfe i.e.S., Behindertenhilfe und Jugendwohlfahrt unterschieden werden. Im betragsmäßig bedeutendstem Bereich der Sozialhilfe i.e.S. tragen die Gemeinden in vier Bundesländern 50 Prozent der Sozialausgaben des Landes. Nied- rigere Anteile bestehen hingegen in Tirol mit 35 Prozent sowie in Oberösterreich, der Steiermark und in Vorarlberg mit 40 Prozent.

Damit ist ein großer Teil von besonders hohen Umlagenlasten nicht höheren Stan- dards, sondern den unterschiedlichen Kostentragungsregelungen geschuldet. Warum vor allem im Krankenanstaltenbereich die Gemeinden in solch unterschiedlichem Maß an den Ausgaben beteiligt werden, ist fachlich nicht erklärbar und führt zu einer Ungleichbehandlung der Gemeinden nach Bundesländern.

Am Beispiel von Oberösterreich – mit der höchsten Umlagenlast für die Gemeinden – ist dies somit weniger dem hohen Leistungs- umfang, sondern stärker dem hohen Anteil geschuldet, den die Gemeinden beispielweise am Abgang der Krankenanstalten zu tragen haben. Oberösterreich liegt bei der Anzahl der zu betreuenden Personen im Pfegebereich wie auch bei den Bettenbelagstagen im Mittelfeld. Bei den Anteilen der Gemeinden an den Abgängen der Kranken- anstalten mit 40 Prozent sowie bei der nicht gedeckten Sozialhilfe mit 40 Prozent eher im Spitzenfeld. Dies zeigt sich indirekt auch bei den Nettoausgaben der Länder – hier liegt das Land Oberösterreich in der unteren Hälfte, im Gegensatz zu seinen Gemeinden.

Schlussfolgerungen

Die Höhe der Umlagen hängt somit primär von der Höhe des Gemeindeanteils an der Krankenanstalten- und Sozialhilfefinanzierung ab. Leistungsumfang sowie -standards scheinen hier geringere Bedeutung zu haben. Höhere Umlagen der Gemeinden

bringen somit nicht direkt einen höheren Nutzen für die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde. Sie sind in der Regel Ausdruck eines höheren Anteils an der Mitfinanzierung von Landesaufgaben – weitgehend ohne Mit- sprache- und Mitgestaltungsrecht. Daraus ergeben sich zwei Reformerfordernisse:

  • Die Komplexität erfordert eine Entfech- tung, damit transparenter wird, wer wofür verantwortlich ist und was das kostet. Um Leistungsumfang und -standards besser beurteilen zu können, müssen sie transparent gemacht werden. Erst dies ermöglicht eine Beurteilung des gesellschaft- lichen Nutzens, den unterschiedliche Versorgungsniveaus mit sich bringen.
  • Zweitens bedarf es auch im Finanzierungsbereich einer Harmonisierung im Sozial- und Gesundheitsbereich quer über die Bundesländer. Harmonisierungen im Lei- stungsbereich, wie die Bedarfsorientierte Mindestsicherung oder die Übertragung des Landespfegegeldes auf den Bund zeigen die Notwendigkeit von einheitlicheren Regeln. Dies sollte auch für die Kostentragungsregelungen der Gemeindeebene gelten, um eine Gleichbehandlung der Gemeinden zu ermöglichen und die Transparenz zu erhöhen.
     
erschienen in: 
Forum Public Management 2014, 3, S. 10 - 14
Jahr: 
2014