Gemeinde-Haushaltsreform - Drei-Komponenten-Rechnung oder Überleitungsmodell?

Im aktuellen Entwurf zur VRV Neu (Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung) wird analog zum Bundessystem auch für die Gemeindeebene die Übernahme der Drei-Komponenten-Rechnung vorgeschlagen. Als Alternative dazu wird vom Österreichischen Gemeindebund ein Überleitungssystem präferiert. Anschließend werden die beiden Modelle hinsichtlich ihrer Eckpunkte und damit verbundenen Vor- und Nachteile dargestellt.

Drei-Komponenten-Rechnung

Bei diesem Modell handelt es sich um eine integrierte Finanzierungs-, Ergebnis- und Vermögensrechnung. Die Finanz- und Ergebnisströme werden durchgehend dargestellt – vom Gesamthaushalt bis zu den Abschnitten und Unterabschnitten. Die Finanz- und Ergebnisrechnung basiert auf der Querschnittsrechnung. Es werden dadurch von der Gesamtdarstellung bis zum Unterabschnitt – und damit zu den einzelnen Leistungsbereichen (z. B. Kinderbetreuung, Musikschule, Gemeindestraßen, Abwasserentsorgung) folgende wichtige Fragen beantwortet und somit wesentliche Informationen geliefert:

  • Was sind die Einnahmen/Ausgaben (bzw. Aufwendungen/Erträge) im laufenden Betrieb?
  • Was wird investiert?
  • Wie wird dies finanziert?

Folglich ist für jeden Leistungsbereich (Unterabschnitt) diese Information auf ein bis zwei Seiten kompakt darstellbar. Derzeit wird dies getrennt im ordentlichen und außerordentlichen Haushalt erfasst. Die Vermögensrechnung ist von den Bewertungsgrundsätzen (Anschaffungs- bzw. Zeitwert) auf die Substanzerhaltung ausgerichtet. Es wäre allerding zielführend, wenn die Darstellung und Gliederung der Vermögensrechnung noch stärker den Charakter des Vermögens erkennbar macht, was in den bisherigen Entwürfen unzureichend erfolgt ist. Hier kann beispielsweise dahingehend unterschieden werden, ob das Vermögen verwertbar oder nicht verwertbar ist (z. B. bebaubare Grundstücke versus Straßen).

Klare Sicht – Transparenz

Die Drei-Komponenten-Rechnung hat ein durchgehendes Buchführungssystem, so werden mit einem Buchungssatz die drei Systeme auf allen Ebenen gebucht. Mit der Ergebnisrechnung auf Ebene der Unterabschnitte (z. B. Gebührenhaushalte) werden sogenannte „Kostendeckungsillusionen“ reduziert. Der tatsächliche Ressourcenverbrauch (d. h. inkl. Abschreibungen) wird dargestellt. Damit wird transparenter, wasbeispielsweise die Kinderbetreuung tatsächlichkostet.

Auch kann mit der Drei-Komponenten- Rechnung klar geregelt werden, wann ein Gemeindehaushalt ausgeglichen ist bzw. wofür Schulden aufgenommen werden dürfen. Ein ausgeglichener Haushalt ist dann erzielt, wenn der Saldo 11 der Finanzierungsrechnung abzüglich der Schuldentilgungen größer gleich Null ist. Finanzschulden dürfen nur für Ausgaben der Vermögensgebarung aufgenommen werden, maximal in der Höhe des Saldos 2.2

 

Abb. 1: Die Drei-Komponenten-Rechnung illustriert dargestellt.
Quelle: VRV Neu, Entwurf, KDZ 2015.

 

Überleitungsmodell

Außer der verpflichtenden Vermögensrechnung bleibt vorerst alles beim Alten. Es wird in der – bisherigen – Differenzierung in ordentlichen und außerordentlichen Haushalt unterschieden. Das vertraute System bleibt bestehen. Beim Überleitungsmodell besteht ein geringerer Änderungsbedarf bei Gemeindeordnungen sowie Haushaltsordnungen. Eine gesamthafte Sicht, nach den oben angeführten drei Komponenten ist nur auf oberster Ebene – dem Gesamthaushalt - möglich, nicht in den einzelnen Leistungsbereichen. Die folgenden Fragen sind für die einzelnen Leistungsbereichen nicht auf einen
Blick bzw. schwerer zu beantworten. Was sind die Einnahmen/Ausgaben (bzw. Aufwendungen/Erträge) im laufenden Betrieb?

  • Was wird investiert?
  • Wie wird dies finanziert?

Die sich aus der Querschnittsrechnung ergebende Transparenz wird nicht genutzt. Am Jahresende wird eine Ergebnisrechnung aufgestellt. Die Gebührenhaushalte weisen wie bisher weiterhin nur Einnahmen und Ausgaben aus. Kostendeckungsillusionen werden weiter gefördert.

Wie hoch der Zuschussbedarf in einzelnen Leistungsbereichen inkl. der Infrastrukturaufwendungen (Abschreibungsaufwand) ist, kann auf den ersten Blick nicht transparent gemacht werden. Was beispielsweise die Kinderbetreuung der Gemeinde kostet, ist aus Voranschlag und Rechnungsabschluss
nicht ersichtlich.

In diesem Modell wird mit Wiederbeschaffungswerten bewertet. Damit verbunden sind jährliche Bewertungsprobleme: Was ist der Wiederbeschaffungswert einer Schule in x-Jahren? Wie hat er sich im Vergleich zum letzten Jahr geändert? Hier bedarf es sehr detaillierter Leitfäden und Grundlagen zur Unterstützung der Gemeinden.

Resümee

Für eine Einheitlichkeit des öffentlichen Rechnungswesens spricht die Drei-Komponenten- Rechnung. Dies trifft sowohl für Bund-Länder-Gemeinden, wie auch für die kommunale Ebene selbst zu, da unabhängig von der Größe der Gemeinde das Rechnungswesen einheitlich wäre.

Das Transparenzgebot erfordert eine kompakte Erfassung und Darstellung

  • von Finanz- und Ergebnisströmen in der laufenden Gebarung,
  • von Investitionen und deren Finanzierung,
  • von der Entwicklung von Vermögen sowie Schulden und Rücklagen.

Dies wird durch die Drei-Komponenten-Rechnung mit der durchgehenden Querschnittsrechnung wesentlich besser erfüllt. Der Haushaltsausgleich sowie die Schuldenregeln sind auch im Drei-Komponenten-System einfach und transparent zu definieren. Allerdings gibt es Veränderungen zum Status Quo – der ordentliche und der außerordentliche Haushalt sind in der bestehenden Form nicht mehr gegeben. Dies führt zu einer notwendigen Änderung in den rechtlichen Grundlagen und auch im Verständnis der Gemeindeführung.

Transparenz bedeutet allerdings auch, das Ausmaß von Aufwandsdeckung und des Zuschussbedarfes in einzelnen Bereichen besser einschätzen zu können. Die Drei- Komponenten-Rechnung leistet dafür mit der flächendeckenden Darstellung der Ergebnisrechnung einen wichtigen Beitrag.

Beide Systeme bringen einen Umstellungsaufwand mit sich – sowohl im EDV-Bereich als auch in den Buchhaltungseinheiten der Gemeinden. Beides ist machbar.

Wichtig ist, dass die VRV Neu auch beim Drei-Komponenten-System die kommunalen Erfordernisse noch stärker berücksichtigt – insbesondere hinsichtlich der Gliederung der Vermögensrechnung und einfacher Bewertungsregeln für das Aktiva und Passiva. D. h. der vorliegende Entwurf wäre noch weiterzuentwickeln.

Die Drei-Komponenten-Rechnung hat folgenden Zusatznutzen:

  • Mit der Querschnittsgliederung wird auf allen Haushaltsebenen kompakt auf ein bis zwei Seiten dargestellt, was im laufenden Betrieb übrig bleibt bzw. zu zuschießen ist, was investiert und wie das finanziert wird.
  • Mit der Ergebnisrechnung werden flächendeckend der Überschuss und Zuschussbedarf einschließlich der Infrastrukturaufwendungen dargestellt.

Es wird ein einheitliches Rechnungswesen geschaffen – gebietskörperschaftsübergreifend wie auch auf kommunaler Ebene.

Das Überleitungsmodell stellt eine Übergangslösung dar. Aus Sicht des Nutzens für die Weiterentwicklung des kommunalen Rechnungswesens ist der Umstieg auf die Drei-Komponenten-Rechnung zielführend.

Daher ist einem einheitlichen neuen Rechnungswesen für alle Gemeinden der Vorzug zu geben, gegenüber einer Lösung, die im aktuellen Entwurf zur VRV Neu (§ 41) wie folgt lautet: Für Gemeinden unter 10.000 EinwohnerInnen sind „die Bestimmungen dieser Verordnung – bundesländerweise einheitlich – frühestens ab dem Finanzjahr 2017 und spätestens ab dem Finanzjahr 2020 anzuwenden.“ Dies kann acht unterschiedliche Lösungen für die Gemeinden bringen – der damit verbundene Nutzen ist nicht darstellbar und nachvollziehbar.

Anmerkungen:

1 Saldo 1 gibt darüber Auskunft, inwieweit die laufenden Ausgaben von den laufenden Einnahmen gedeckt werden können.

2 Saldo 2 zeigt das Ergebnis der Vermögensgebarung ohne Transaktionen.

MEHR INFORMATIONEN ZUR VRV
www.bmf.gv.at/budget/finanzbeziehungen-zu-laendern-undgemeinden/neuevoranschlags-und-rechnungsabschlussverordnung.html

 

erschienen in: 
Forum Public Management 2015, 1, S. 7-9
Jahr: 
2015