Finanzierungsperspektiven des Staates: Zentrale Herausforderungen und Trends

„Die Einzahlungen belaufen sich auf 71,9 Milliarden Euro.
Die Auszahlungen auf 77 Milliarden Euro.
Daran sieht man: Wir haben ein Ausgaben- und kein Einnahmenproblem.“

(BM für Finanzen H. J. Schelling, Budgetrede, 14.10.2015, Hervorhebung M.G.)

Der Einschätzung des Bundesministers folgend könnte dieser Beitrag auch bereits zu Ende sein: Offensichtlich gibt es in der Budgetpolitik keine Finanzierungsprobleme des Staates, und es könnte für eine Budgetkonsolidierung reichen, einfach die Ausgaben zu reduzieren.

Abgesehen davon, dass sich aus der obigen Einschätzung nicht logisch ableiten lässt, dass der österreichische Staat tatsächlich ein Einnahmen- (oder ein Ausgaben-) Problem hat, liegt dieser Aussage offensichtlich eine politische Vorstellung über die erwünschte Staatsquote zugrunde: Die Abgabenquote liegt in Österreich in den letzten 20 Jahren mit wenigen Schwankungen zwischen rund 41 und 45 %1 (siehe Abbildung) – die Unterschiede sind hierbei freilich nicht nur der Veränderung der Staatseinnahmen, sondern u. a. auch der unterschiedlichen Höhe des Brutto-Inlandsproduktes geschuldet. Ein wesentlicher Trend weder nach oben noch nach unten ist aus den Daten nicht ablesbar. Eine Festlegung bzw. Reduktion der Abgabenquote von derzeit etwa 44 % auf beispielsweise 42 % bei gleichzeitiger substantieller Reduktion der Ausgaben (zur Erreichung eines ausgeglichenen Haushalts) bedeutet, dass für öffentliche Güter und Dienstleistungen, für Sozialleistungen und Umverteilung wesentliche öffentliche Mittel nicht zur Verfügung stünden – dies auch unter der Annahme, dass selbst bei Realisierung der möglichen Effizienzgewinne im öffentlichen Sektor die Ausgaben aus diesem Grund nicht notwendigerweise sinken müssen (z. B. weil die Qualität öffentlicher Leistungen verbessert und eventuell das Leistungsniveau bei gleichen Kosten ansteigen würde). Diese kurzen Überlegungen zeigen, dass in der Budgetpolitik Einnahmen und Ausgaben nur gemeinsam betrachtet werden können – eine isolierte Betrachtung nur der Einnahmen oder nur der Ausgaben lässt die wichtigen Fragestellungen, z. B. nach den Aufgaben des öffentlichen Sektors oder der Staatsquote, außer Acht.

Gibt es aber tatsächlich in Österreich ein Ausgaben- oder Einnahmenproblem?

 Diese Debatte wird in der Finanzwissenschaft als „Spend-Tax“- oder „Tax-Spend“-These bezeichnet: Wird in der Budgetpolitik zuerst hauptsächlich über das Aufgaben- und somit Ausgabenniveau, oder über das Einnahmenniveau, entschieden, oder erfolgt die Entscheidung abgestimmt (oder völlig unabhängig voneinander)? In einer kürzlich durchgeführten Untersuchung2 bestätigt sich tatsächlich, dass die österreichische Budgetpolitik über die letzten Jahrzehnte zeitlich zuerst eher über (neue) Aufgaben und Ausgaben entschieden wurde, bevor die mögliche Finanzierung mittels neuer oder höherer Steuern überlegt wurde (d. h. eine Bestätigung der „Spend-Tax“-These). Dies hat entscheidende Implikationen: unabhängig von politischen Einschätzungen der erwünschten Staatsquote sollte daher eher auf der Aufgaben- und Ausgabenseite konsolidiert werden, um einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Zusätzliche Einnahmen würden hierbei allenfalls nur zu einer kurzfristigen Konsolidierung beitragen, da für zusätzliche Aufgaben und somit Ausgaben erst im Nachhinein eine Finanzierung gesucht würde und somit eine Erhöhung der Einnahmen ohne gleichzeitige Stabilisierung der Ausgaben keinen langfristigen Effekt hätte.

Gibt es also Herausforderungen in der Finanzierung des Staates? Diese Frage lässt sich nur auf den ersten Blick durchaus leicht beantworten: Die langfristigen Renditen für österreichische Staatsanleihen sind in den letzten Jahrzehnten aus verschiedenen Gründen kontinuierlich gesunken (derzeit betragen diese 0,15 % p.a.) – die Financiers auf den Kapitelmärkten schätzten und schätzen also das Risiko eines österreichischen Staatsbankrotts als kaum existent ein. Kann sich ein Staat langfristig finanzieren, besteht auch kein „Finanzierungsproblem“. Voraussetzung dafür ist eine nachhaltige, also langfristig aufrechterhaltbare Schuldenpolitik, die für Österreich grundsätzlich anzunehmen ist3. Beispielsweise hat die Budgetpolitik nachweislich auf budgetäre Herausforderungen der Vergangenheit entsprechend reagiert (z. B. durch Verbesserung des Primärsaldos).

Anm.: Staatseinnahmen und Staatsausgaben für 2015 bis 2020 auf Basis der Prognose des Fiskalrates, 2016.

Quelle: Eigene Darstellung auf Basis Statistik Austria, 2016, und Fiskalrat, 2016.

Trotzdem gibt es natürlich eine Reihe von Herausforderungen für die Einnahmenseite der Budgetpolitik. Einerseits sind die Wirkungen des derzeitigen Steuer- und Abgabensystems kritisch zu beurteilen. Die Gestaltung des Steuersystems beeinflusst die Effizienz der Volkswirtschaft ebenso wie die Verteilung. In beiden Bereichen können große Verbesserungspotenziale erkannt werden. Im Hinblick auf die Effizienz geht es beispielsweise um „falsche“ Anreize (z. B. hinsichtlich der Belastung des Faktors Arbeit und der Begünstigung umweltschädlichen Verhaltens); hinsichtlich der Verteilung geht es um die effektive Besteuerung der oberen Einkommens- und Vermögensklassen.

Andererseits ergeben sich Finanzierungsherausforderungen des Staates aus einer Neugestaltung von Einnahmen: Zu nennen sind hier primär der lang geforderte ökologische Umbau des Steuersystems, Überlegungen in Richtung einer Verbreiterung der Finanzierungsbasis für das Sozialsystem, und (neue) vermögensbezogene Steuern (z. B. Grundsteuerreform). Aus internationaler Perspektive wäre es auch höchst an der Zeit, effektive Finanztransaktionssteuern gemeinsam einzuführen.

Zum Dritten können wesentliche Zukunftsaufgaben des Staates nicht nur durch Effizienzsteigerungen oder die Streichung von Ausgaben im öffentlichen Sektor bestritten werden: Obzwar auch in Bereichen der Parafisci (z. B. Sozialversicherung und öffentliche Gesundheitsversorgung) die Realisierung wesentlicher Effizienzpotenziale möglich wäre (Veränderung der Versorgungsstrukturen beispielsweise durch Primärversorgungszentren), ergeben sich hierbei auch zukünftige Herausforderungen im Hinblick auf das Gesundheits- und Pensionssystem.

Des Weiteren sind zu nennen:

  • der Ausbau kommunaler Infrastrukturen insbesondere in rasch wachsenden Städten
  • die Energiewende und Dekarbonisierung der Wirtschaft in Erfüllung des Abkommens von Paris zur Begrenzung der Erderwärmung, damit verbunden z. B. dezentrale, erneuerbare Energieversorgung und substanzielle Investitionen in die Reduktion des Energieverbrauchs
  • Herausforderungen für das Bildungswesen sowie für die Integration von MigrantInnen
  • langfristige strategische Investitionsprojekte und Grundlagenforschung.

 

Anmerkungen:

1Vgl. Statistik Austria, 2016

2Vgl. Bröthaler und Getzner, 2015

3Vgl. Bundesebene: Neck und Getzner, 2001; Gemeindebene: Bröthaler et al., 2014

 

Zitierte Literatur:

  • Bröthaler, J., Getzner, M. (2015). The tax-spend debate and budgetary policy in Austria. International Advances of Economic Research 21 (3), 299-315.
  • Bröthaler, J., Getzner, M., Haber, G. (2014). Sustainability of local government debt: A case study of Austrian municipalities. Empirica 41, 1-26.
  • Fiskalrat (2016). Bericht über die Einhaltung der Fiskalregeln 2015-2020, Wien.
  • Neck, R., Getzner, M. (2001). Politico-Economic Determinants of Public Debt Growth: A Case Study for Austria. Public Choice 109 (3-4), 243-268.
  • Statistik Austria (2016). Datenbankabfrage zur Abgabenquote 1995 bis 2015, Statistik Austria (STAT), Wien.

 

erschienen in: 
Forum Public Management 2016, 2, S. 4-6
Jahr: 
2016