Finanzierung der Kinderbetreuung

Städte und Gemeinden müssen weiterhin in die Zukunft der Kinder investieren können.

Die Kinderbetreuung ist ein stark dynamischer Ausgabenbereich, der auch in Zukunft einen hohen Investitionsbedarf aufweisen wird. Wesentlicher Grund hierfür sind die 15a-Vereinbarungen zum Gratis-Kindergarten und zum Ausbau des Kinderbetreuungsangebotes. Es ist dabei von großer Bedeutung, dass dieser Bereich auch in Zukunft – z. B. über einen aufgabenorientierten Finanzausgleich – finanzierbar bleibt.

Der Kinderbetreuungsbereich stellt mit 5,4 Prozent der Gesamtausgaben einen wesentlichen Ausgabenbereich der Gemeinden dar. Die Ausgabendeckung liegt dabei nur bei einem Drittel. Lag der Zuschussbedarf im Jahr 2008 noch bei 730 Mio. Euro, so erhöhte er sich bis 2013 auf 1,154 Mrd. Euro.1 In den letzten zehn Jahren haben sich die Ausgaben im Kinderbetreuungsbereich verdoppelt (siehe Abbildung 1). Während die Entwicklung bis zum Jahr 2007 moderat verlief, kam es ab 2008 zu einem sehr markanten Ausgabenanstieg. Den Wendepunkt brachten die Einführung halbtägig kostenloser und verpflichtender frühen Förderung in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen sowie die frühe sprachliche Förderung.

Unterschiede in den Bundesländern

Die Ausgabenbelastung unterscheidet sich dabei je nach Bundesland (Abbildung 2). So differiert sowohl die Gesamthöhe der Ausgaben als auch die Ausgabenstruktur. Der Anteil an privaten Einrichtungen – und damit auch die Transferzahlungen der Gemeinden an private Organisationen – variiert
stark. Doch auch die Personalausgaben pro betreutem Kind (gewichtet)2 unterscheiden sich voneinander. Das kann unter anderem auf unterschiedliche Leistungsstandards zurückgeführt werden, wie z. B. Gruppengrößen und Betreuungsschlüssel. In Niederösterreich werden die Kosten für das pädagogische Personal vom Land getragen, wodurch hier die niedrigsten Personalausgaben bestehen. In Wien müssen bei der Interpretation der Ausgabenstruktur die Trägerstruktur (hoher Anteil an privaten Trägern) und höhere Leistungsstandards berücksichtigt werden (z. B. weniger Schließtage, längere Öffnungszeiten).

Hoher zukünftiger Investitionsbedarf

Auch für die Zukunft ist von einem weiteren Investitionsbedarf auszugehen. Insbesondere für die Betreuung der unter 3-Jährigen bedarf es noch weiterer Plätze, um das Barcelona-Ziel einer Versorgungsquote von 33 Prozent zu erreichen. Schätzungen zum weiteren Investitionsbedarf differieren dabei je nach Zielsetzung und Entwicklungspfad deutlich.

So hätten die bereits jetzt bestehenden Netto-Ausgaben für den Bereich der 0- bis 2-Jährigen in der Höhe von rund 196 Mio. Euro um zusätzliche rund 87 Mio. Euro3 erhöht werden müssen, um im Jahr 2013 eine Betreuungsquote von 33 Prozent zu erreichen. Geht man von der Annahme aus, dass zusätzliche Betreuungsplätze nur durch die Neuerrichtung von Gruppenräumen möglich sind, erhöhen sich die Mehrausgaben auf 597 Mio. Euro.4

 

Abb. 1: Entwicklung der Ausgaben der Gemeinden (inkl. Wien) im Kinderbetreuungsbereich, 2003 bis 2013
Quelle: KDZ: eigene Berechnung 2015 auf Basis Statistik Austria: Kindertagesheimstatistik 2013/2014 und Gemeindefinanzdaten 2003 bis 2013. Anmerkung:

Sonstige Ausgaben ohne Postengruppe 961 bis 968 (Soll-/Ist-Abwicklungen).

 

Transferentflechtung und Wirkungsziele

Die Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverantwortung liegt im Kinderbetreuungsbereich nicht in einer Hand. So wird die Aufgabenverantwortung in erster Linie durch die Länder über die Vorgabe der Rahmenbedingungen bestimmt. Die rechtlichen Grundlagen ergeben sich aber auch durch die 15a-Vereinbarungen (teils über den Bund). Die eigentliche Aufgaben- und Ausgabenverantwortung wird letztlich durch die Gemeinden getragen, wenngleich ein Teil der Ausgaben durch Landesförderungen (für das pädagogische Personal) bzw. die Mittel aus den 15a-Vereinbarungen zur Kinderbetreuung abgegolten werden. Der verbleibende Zuschussbedarf muss von den Gemeinden über den allgemeinen Haushalt (Ertragsanteile und eigene Abgaben) gedeckt werden. Um die komplexen Verflechtungen zu reduzieren, wäre daher ein Entfall der laufenden Länderzuschüsse an die Gemeinden notwendig (im Abtausch gegen Ertragsanteile).

Weitere Aspekte sind die derzeit sehr unterschiedlichen Leistungs- und Ausgabenniveaus in den Bundesländern sowie nach Gemeindegrößen. Zentrale Leistungsmerkmale (z. B. Gruppengröße, Öffnungsstunden, Schließtage) sind in hohem Maße unterschiedlich ausgeprägt und auch die regionale Versorgung mit Kinderbetreuung ist sehr verschieden. Eine verstärkte Koordination des Leistungsangebotes und eine verbesserte regionale Abstimmung der Grundversorgung wären hierbei notwendig. Insbesondere sollten Entwicklungskonzepte im Kinderbetreuungsbereich aus den einzelnen Ländern mit einem gesamtstaatliche Konzept abgestimmt werden.

 

Abb. 2: Ausgabenstruktur der Gemeinden nach Bundesland, 2013
Quelle: KDZ: eigene Berechnung 2015 auf Basis Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2013.
Anmerkung: Private Organisationen umfassen private institutionelle Einrichtungen und Tageseltern. Sonstige Ausgaben ohne Postengruppe 961 bis 968 (Soll-/Ist-Abwicklungen).

 

Finanzierung aufgabenorientiert sichern

Aufgrund unterschiedlicher Rahmenbedingungen (z. B. Ausmaß der Zentralörtlichkeit, Zugehörigkeit zu einem Bundesland) entstehen bei den Gemeinden verschiedene Ausgabenintensitäten. Diese ließen sich im Rahmen eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs abgelten. Zusätzlich können damit Anreize zum Ausbau der Kinderbetreuungskapazitäten gesetzt werden, indem höhere Leistungsangebote belohnt werden.

Als aufgabenbezogener Indikator kommt dabei in erster Linie die Zahl an betreuten Kindern in Frage. Dabei ist jedoch eine Differenzierung nach Altersgruppen und Betreuungsdauer sinnvoll. Auch eine gesonderte Berücksichtigung höherer Leistungsangebote (z. B. geringe Anzahl von Schließtagen, lange
Öffnungszeiten) oder besonderer Lasten (z. B. hoher Anteil an Kinder mit nichtdeutscher Erstsprache) wäre im Sinne einer besseren Gesamtsteuerung.

Neben der laufenden Finanzierung sind programmatische Förderungen mit einem gezielten Aufgaben- bzw. Wirkungsbezug sinnvoll. Mögliche Zielsetzungen wären hierbei die bereits jetzt bestehende Ausbauoffensive, eine enge Verknüpfung mit einem koordinierten Ausbauplan nach Regionen oder einer verstärkten interkommunalen/interregionalen Kooperation.

Kinderbetreuungsbereich als Herausforderung

Letztlich tragen die Gemeinden einen wesentlichen Teil der Verantwortung zum Ausbau der Kinderbetreuung. Durch eine verstärkt aufgabenorientierte Mittelverteilung über die Ertragsanteile – bei gleichzeitigem Entfall der laufenden Landesförderungen – wären eine intensive Verknüpfung von Wirkungszielen und bundesweit einheitlichen Leistungsstandards möglich. Gleichzeitig könnte die Finanzierbarkeit des steigenden Kinderbetreuungsangebotes sichergestellt werden.

Anmerkungen:

1 Siehe hierzu eigene Berechnungen KDZ 2015 auf Basis Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2013.

2 Gewichtet nach Halbtags- oder Ganztagsbetreuung (Verhältnis Ausgaben Halbtagsplatz zu Ganztagsplatz liegt bei 0,65 zu 1) sowie nachAltersstufen (Verhältnis Ausgaben Kinder 0- bis 2-Jährig zu Kinder 3- bis 5-Jährig liegt bei 2:1) – Gewichtung basiert auf den, vom KDZ durchgeführten interkommunalen, Kennzahlenvergleichen im Kinderbetreuungsbereich.

3 Berechnung basiert auf den durchschnittlichen Ausgaben pro betreutem Kind im Jahr 2013.

4 Angenommener Errichtungspreis von 280 Tsd. Euro pro Gruppe – basierend auf BKI Objektdaten 2012. Um zusätzlich 27.924 Kinder zu betreuen, wären bei einer durchschnittlichen Gruppengröße von 13,1 Kindern im Krippenbereich insgesamt 2.131 neue Gruppen notwendig (gemäß Kindertagesheimstatistik 2013).

erschienen in: 
Forum Public Management 2015, 1, S. 17-20
Jahr: 
2015