Finanzausgleich im Fokus - Was bei den Finanzausgleichsverhandlungen im Mittelpunkt steht.

Die aktuellen Finanzausgleichsverhandlungen sollen bis Frühjahr 2016 abgeschlossen sein. Sind umfassende Reformen realistisch oder wird es nur zu einer weiteren Fortschreibung des bisherigen Systems kommen? Nachfolgend ein Überblick zu den wichtigsten Diskussionsbereichen.

Die Verhandlungen zum neuen Finanzaus- gleichsgesetz haben Anfang 2015 begonnen. Seitdem finden sich zahlreiche Arbeitstreffen, welche sich mit einer grundlegenden Reform des Finanzausgleichs beschäftigen. Die inhaltlichen Schwerpunkte sind die Stärkung der Abgabenautonomie von Ländern und Gemeinden, eine Stärkung der Aufgaben- orientierung im Finanzausgleich und eine Transferentfechtung.

Abgabenautonomie von Ländern und Gemeinden

Die Diskussionen zur Abgabenautonomie stützen sich auf mehrere Studien. Zu nennen sind hier insbesondere die Studien Achatz1 sowie Eco Austria2 im Auftrag des Bundes- ministeriums für Finanzen (BMF) und die Studie Keuschnigg3.

Die Arbeiten fokussieren im Wesentlichen auf eine verstärkte Steuerhoheit der Länder. Dabei werden verschiedene Steuern hinsichtlich ihrer Umsetzbarkeit betrachtet. Es zeigt sich, dass eine stärkere Steuerautonomie grundsätzlich möglich ist. Die einzelnen Steuerarten sind dabei jedoch unterschiedlich gut geeignet und es könnten Ungleichgewichte aufgrund des Wettbewerbes entstehen, welche entsprechend auszugleichen wären. Insgesamt kann festgehalten werden, dass es für den Abgabenautonomiebereich bereits sehr umfassendes Studienmaterial und vielfältige Reformvorschläge gibt. Nun wird sich zeigen, wie sich die politischen Diskussionen dazu entwickeln. Interessant wird auch, ob es zu einer Stärkung der kommunalen Abgabenautonomie kommen wird. So wird hier von der Gemeindeebene insbesondere eine Reform der Grundsteuer oder das Streichen von Ausnahmetatbeständen bei der Kommunalsteuer gefordert.

Stärkung der Aufgabenorientierung

Auch zur Aufgabenorientierung liegen bereits Arbeiten vor, wie die vom BMF beauftragte gemeinsame Studie von IHS, KDZ und TU Wien4. Kürzlich wurde vom KDZ eine Studie zur Aufgabenorientierung im Finanzausgleich am Beispiel der Kinderbetreuung im Auftrag der Arbeiterkammer Wien präsentiert.5 Zusätzlich arbeiten das KDZ und die TU Wien derzeit an einer Studie zur Bestimmung der regionalen Versorgungsfunktion – im Auftrag der Finanzausgleichspartner –, deren Ergebnisse Anfang 2016 bereitstehen werden.

Um eine Stärkung der Aufgabenorientierung im Finanzausgleich zu erreichen, müssen die möglichen aufgabenorientierten Indikatoren geklärt werden. Von Finanzminister Hans Jörg Schelling wurde bereits öfters in der Öffentlichkeit betont, dass er sich eine stärkere Aufgabenorientierung wünscht und dass er sich dabei den Bereich der Kinderbetreuung als Pilotprojekt vorstellen kann. Die KDZ-Studie hat hierzu ein konkretes Modell entwickelt, mit welchen Indikatoren ein solch aufgabenorientiertes Modellprojekt möglich ist. Ebenso wurden die Auswirkungen dieses Modells auf die finanzielle Situation der einzelnen Gemeinden beleuchtet. Dabei zeigt sich, dass eine Umsetzung möglich ist, wenn parallel ausgleichende Maßnahmen getroffen werden für vom Systemumstieg benachteiligte Gemeinden.

Ein weiterer wesentlicher Diskussionspunkt betrifft den Abgestuften Bevölkerungsschlüssel (ABS), welcher insbesondere vom Österreichischen Gemeindebund sehr kritisch gesehen wird. Aus KDZ-Sicht ermöglicht der ABS keine ausreichende Differenzierung der Rahmenbedingungen der einzelnen Gemeinden. Im Sinne einer Aufgabenorientierung müssen die sozio-demografischen und geotopografischen Rahmenbedingungen ausreichend berücksichtigt werden. Auch regionale Versorgungsfunktionen (= Kosten aufgrund der Zentralörtlichkeit) benötigen entsprechende Abgeltung. Inwiefern hier in kurzer Zeit ein adäquater Ersatz für den ABS gefunden wird, wird sowohl von den derzeit erarbeiteten Studienergebnissen, aber ins- besondere auch vom politischen Diskurs abhängen.

Transferentlechtung

Auch hinsichtlich der Transferbeziehungen bestehen bereits Studien von KDZ und TU Wien. Demnächst erscheint eine vertiefende KDZ-Studie zur Transferproblematik im Auftrag der Arbeiterkammer Wien.6 Inwieweit es im Rahmen der Finanzausgleichsverhandlungen zu einer Reform der Transferbeziehungen zwischen Ländern und Gemeinden kommen wird, ist noch offen. Dies wird insbesondere dadurch erschwert, da diese Transfers nicht Teil des Finanzausgleichsgesetzes sind, sondern im Rahmen von länderinternen Finanzausgleichen verhandelt werden. Eine Betrachtung des gesamten Finanzausgleichsmodells wäre hier jedoch dringend angebracht, um die gesamte finanzielle Situation der Gebietskörperschaften beurteilen zu können.

Der große Wurf?

Mit einem großen Wurf – einer ganzheitlichen Reform des Finanzausgleichssystems – ist insgesamt wohl nicht zu rechnen. Die Verhandlungen erstrecken sich zwar bereits über einen längeren Zeitraum, allerdings besteht noch keine Einigung darüber, wohin sich eine Finanzausgleichsreform hinbewegen soll.

Erster Schritt müsste sein, dass es zu einer Einigung hinsichtlich der Zielrichtung des Finanzausgleichs kommen muss. Wir empfehlen hier ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Lasten- und Ressourcenausgleich (siehe auch Abb. 1). Dies bedeutet einerseits eine verstärkte Aufgabenorientierung, um einen Lastenausgleich zu ermöglichen. Andererseits ist ein gebündelter Ressourcenausgleich anzustreben, womit ein Entfall zahlreicher ressourcenausgleichender Maßnahmen (z. B. Finanzbedarf-Finanzkraftausgleich, Gemeindekopfquotenausgleich, Umlagenbelastung an die Finanzkraft knüpfen) verbunden wäre.

Basierend auf den grundsätzlichen Zielen bedarf es im zweiten Schritt einer Neuord- nung der Kompetenzen und einer entsprechenden Neustrukturierung der Finanzierungsströme. Wie dies aussehen könnte, wird anhand eines vom KDZ entwickelten Reformmodells auf Gemeindeebene dargestellt. Das Modell sieht eine Basisfinan- zierung vor, womit eine grundsätzliche finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden gesichert werden soll. Mit dem Lastenausgleich soll auf verschiedene besondere Aufgabenbedarfe aufgrund unterschiedlicher externer Rahmenbedingungen (z. B. sozio-demografische oder geografisch- topografische Rahmenbedingungen, zentralörtliche Funktion) reagiert werden. Der Ressourcenausgleich soll finanzschwächere Gemeinden stärken und von finanzkräftigeren Mittel abschöpfen. Der Bereich der weiteren Aspekte ist als offene Kategorie zu sehen, deren Ausgestaltung in hohem Maße auch von der definierten Zielsetzung des Finanzausgleichs abhängen wird.

Damit stellt die Aufgabenorientierung über den Lastenausgleich ein wesentliches Element des Gemeinde-Finanzausgleichs dar. Es sollte einerseits eine aufgabenorientierte Mittelverteilung der Ertragsanteile erfolgen7, andererseits sollten auch in den bundes-länderinternen Finanzausgleichen aufgabenorientierte Elemente zu finden sein, indem das Förderwesen einen verstärkten Aufgabenbezug aufweisen sollte – insbesondere im Rahmen einer Anschubfinanzierung.

Anmerkungen:

1Achatz (2012): Zur Stärkung der Abgabenautonomie subnationaler Gebietskörperschaften (der Länder).

2Eco Austira (2015): Abgabenhoheit auf Länder- und Gemeindeebene.

3Keuschnigg (2015): Finanzautonomie der Bundesländer.

4IHS, KDZ, TU-Wien (2010): Grundsätzliche Reform des Finanzausgleichs: Verstärkte Aufgabenorientierung

5Mitterer, Karoline und Haindl, Anita (2015): Aufgabenorientierter Finanzausgleich am Beispiel der Elementarbildung.

6KDZ und TU Wien (2010): Grundlegende Reform des Finanzaus- gleichs. Projekt „Transfers und Kostentragung“ und KDZ (2013): Gemeinde-Transferbericht. Analyse 2002-2011 und Handlungserfordernisse.

7Mitterer (2011): Der aufgabenorientierte Gemeinde-Finanzausgleich. Diskussionspapier zum Österreichischen Städtetag 2011. Bauer u. Mitterer (2009): Der aufgabenorientierte Gemeinde-Finanzausgleich.

erschienen in: 
Forum Public Management 2015, 2, S. 27-30
Jahr: 
2015