Finanzausgleich 2017 - Die „Baustellen“ werden in die Arbeitsgruppen verlagert.

Das neue Finanzausgleichsgesetz 2017 ist etwa ein Jahr in Kraft. Kennzeichnend ist, dass viele Reformprojekte grundsätzlich fixiert wurden, deren Detailausarbeitung jedoch in Arbeitsgruppen verlagert wurde. Für die Gemeindeebene von besonderer Bedeutung sind hierbei die Aufgabenorientierung bei den Gemeinde-Ertragsanteilen sowie die Reform der Länder-Gemeinden-Transferbeziehungen. Der folgende Beitrag soll einen Überblick über die noch offenen Reformbereiche geben.

Mit dem FAG 2017 wurden erste Schritte einer Finanzausgleichsreform gesetzt. Konkrete Ergebnisse der Fortführung des Reformprozesses lassen aber noch auf sich warten.

Reformen der Länder-Gemeinde-Transfers stehen noch aus

Mit dem FAG 2017 wird eine klare Verantwortlichkeit der Länder1 geschaffen, einen reformierten Ressourcenausgleich zwischen den Gemeinden herzustellen, welcher auf bestehende landesrechtliche Finanzkraftregelungen Bedacht nimmt. Konkretere Ausführungen, wie die Länder dieser Verantwortung nachkommen sollen, erfolgten nicht. So ist nicht geklärt, in welchem Ausmaß etwa die

ressourcenausgleichenden Wirkungen der Umlagen bei einer Neuregelung miteinzubeziehen sind. Ebenso ungeklärt ist, ob und wieweit hierfür ein gemeinsamer Beratungsprozess mit den Vertretern der regionalen Verbände von Gemeindebund und Städtebund geführt werden wird.2

Nicht zuletzt aufgrund dieser unklaren Zielvorgaben lassen die Ergebnisse der Reformen der Länder-Gemeinde-Transfers auf sich warten. In Anbetracht der bescheidenen Ergebnisse des FAG 2017 bleibt eine Gesamtreform der Transfers daher auf der Tagesordnung. Um diese voranzutreiben, wäre nun ein politischer Beschluss für einen Grundrahmen einer Länder-Gemeinde-Transferreform notwendig, welcher insbesondere eine Transferreduzierung und -entflechtung  sowie eine stärkere Ausrichtung der Transfers an abgestimmten konkreten Zielen vorsehen muss.3

Tab. 1: Offener Reformbedarf bei Länder-Gemeinde-Transferbeziehungen nach dem FAG 2017. Quelle: Eigene Darstellung auf Basis Finanzausgleichsgesetz 2017 und Paktum über den Finanzausgleich ab dem Jahr 2017.

 

Aufgabenorientierung lässt auf sich warten

Mit dem Finanzausgleich 2017 wurde die Elementarbildung (Kinder bis sechs Jahren) als Pilotprojekt für eine verstärkt aufgabenorientierte Finanzierung auf Gemeindeebene festgelegt (Teil 1 in Tabelle 2). Die Ausarbeitung einer konkreten Regelung war für September 2017 geplant. Ein Jahr später soll ein zweites Projekt im Bereich Pflichtschulen folgen. Die Beratungen der zur Umsetzung einberufenen Arbeitsgruppe sind jedoch noch nicht abgeschlossen. Noch ungeklärt ist v. a. die Frage, wie eine aufgabenorientierte Mittelverteilung in die bestehende Ertragsanteilsverteilung integriert werden kann, ohne massive Eingriffe in die bestehenden Verteilungswirkungen auf die Gemeinden nach sich zu ziehen. Bezweifelt wird auch, ob die Datenqualität der Kindertagesheimstatistik ausreicht, um daran die Finanzierung zu knüpfen. Aufgrund unterschiedlicher länderweisen Erhebungen zur Kindertagesheimstatistik (KTH-Statistik) ist die Datenqualität bundesweit nicht einheitlich (z. B. Definition der Gruppe, Altersstruktur der Gruppe). Ebenfalls ungeklärt ist die Wahl und Gewichtung von Indikatoren, da die Auswahl der Indikatoren von der unterschiedlichen Interessenlage der Verhandlungspartner erschwert wird und kein gemeinsames Steuerungsziel definiert wurde. Auch fehlen fundierte Referenzwerte, um Gewichtungen der Indikatoren festzulegen.

Die beschriebenen Umsetzungsprobleme ergeben sich vor allem aufgrund einer fehlenden Zieldebatte zur Aufgabenorientierung und einer zu engen Sichtweise des intendierten aufgabenorientierten Finanzausgleichs, welche die Wechselwirkungen mit anderen Finanzausgleichselementen zu wenig berücksichtigt. Wichtig wäre daher ein politischer Grundsatzbeschluss, welche konkreten Zielsetzungen mit einem aufgabenorientierten Finanzausgleich im Bereich der Elementarpädagogik – und dann auch bei der Pflichtschule - verbunden sind. Dazu bedarf es Klarheit, welche sachpolitischen Ziele (z. B. Betreuungsqualität, Versorgungsumfang) im Kinderbetreuungsbereich und welcher Grad der Erfüllung formaler Finanzausgleichsziele (z. B. Effizienz) erreicht werden sollen.

Abgabenautonomie in sehr kleinen Schritten

Im Bereich der Abgabenautonomie (Teil 2 in Tabelle 2) konnte die Verländerung des Wohnbauförderungsbeitrages umgesetzt werden. Deutlich weniger rasche Ergebnisse zeigen sich im Bereich der Reform der Grundsteuer, für deren Umsetzung eine Arbeitsgruppe einberufen wurde. Die Arbeit der Arbeitsgruppe läuft noch, da insbesondere das Lösen technischer Details einem raschen Abschluss entgegensteht. Inwieweit dann ein zügiger politischer Beschluss erfolgen kann, wird die Zukunft zeigen.

Neue Steuerungsansätze noch offen

Im Zusammenhang mit der im Paktum über den Finanzausgleich 2017 erneut angesprochenen Bundesstaatsreform (Teil 3 in Tab. 2) wurden Spending Reviews und Benchmarking als Instrumente der Aufgabenkritik vereinbart. Sie bilden u.a. Voraussetzungen für das Realisieren von Effizienzpotentialen sowie für das Entflechten von Trägerschaft und Finanzierung bei einzelnen gemeinschaftlich wahrgenommenen Aufgaben. Als Pilotprojekte für Spending Reviews wurden die Themen Siedlungswasserwirtschaft sowie Schulgesundheit gewählt, deren Bearbeitung jedoch erst startet. Hinsichtlich Benchmarking zwischen Bund, Ländern und Sozialversicherungen zeigen sich noch keine konkreten Ergebnisse. Eine Arbeitsgruppe zur Bundesstaatsreform wurde noch nicht einberufen.

Tab. 2: Weitere wichtige offene Maßnahmen des Finanzausgleichs 2017. Quelle: Eigene Darstellung auf Basis Finanzausgleichsgesetz 2017 und Paktum über den Finanzausgleich ab dem Jahr 2017.

 

Für die Zukunft: Reformziele definieren

Die bisherigen eher bescheidenen Ergebnisse lassen befürchten, dass der bei der Präsentation angekündigte „Einstieg in den Umstieg“4 nicht ausreichend fortgeführt wird. Wichtige Meilensteine wie etwa die Aufgabenorientierung, die Reform der Grundsteuer oder die Reform der Länder-Gemeinde- Transferbeziehungen konnten bisher noch nicht innerhalb des gesetzten Zeitplanes umgesetzt werden. Eine baldige Realisierung kann bezweifelt werden.

Die mit dem Finanzausgleichspaktum und dem FAG 2017 gesetzten ersten Impulse für Reformen gilt es jedoch fortzuführen. Hierzu muss aber klar sein, in welche Richtung und auf welchem Weg sich die Reformen konkret entwickeln können. Mit dem FAG 2017 zeigt sich eine Vielzahl an kleinen Schritten, welche jedoch an der überholten Grundausrichtung des Finanzausgleichs nicht rütteln. Vielmehr wiedersprechen sich die einzelnen Maßnahmen teilweise, es besteht keine gesamthafte Reformbestrebung. An diesem Punkt gilt es anzusetzen. Es bedarf daher eines klaren Rahmens, innerhalb dessen sich

weitere Reformen – etwa in einzelnen Aufgabenbereichen – entwickeln können.

Insgesamt bedarf es mehr Bewusstsein für eine stärker an Zielen ausgerichtete Steuerung und einen breiteren Blick auf das Finanzausgleichssystem. Es bedarf mehr Kooperation und Koordination im Reformprozess sowie ein Mehr an politischer Ambition und Engagement.

 

Anmerkungen

1 Kremser/Sturmlechner/Wolfsberger: Zum Paktum des Finanzausgleichs 2017, 2017, S. 209.

2 Leiss u. Gschwandtner: Finanzausgleichsgesetz 2017 bis 2021, 2017, S. 352.

3 Vgl. Biwald, Haindl, Mitterer: Transferreformen auf Länder- und Gemeinde-Ebene, 2017, S. 507 ff.

4 Vgl. Berger, Eckpunkte des FAG 2017, 2017S. 335.

erschienen in: 
Forum Public Management 2017, 2, S. 18 - 20
Jahr: 
2017