Aufgabenreform im Bundesstaat

„Eine sinnvoll angelegte Staats- und Verwaltungsreform mit Aufgaben- und Finanzierungsentflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften steigert die Transparenz, Effizienz und Effektivität, aber auch die Qualität der Verwaltung deutlich und fördert die Bürgernähe. Sie führt damit auch zu Einsparungen und bietet die Möglichkeit, sowohl die Qualität als auch die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen durch die Schaffung von finanziellem Spielraum für zukunftsorientierte Ausgaben wesentlich zu verbessern.“1

So lautet die Einleitung der Arbeitsgruppe Verwaltung Neu aus dem Jahr 2010 zum Themenbereich „Aufgabenreform und Strukturbereinigung“ – und so könnte sie auch aktuell im Jahr 2014 jedem Reformpapier vorangestellt werden.

Drei Reformschwerpunkte

Soll eine Reform tatsächlich fruchten, bedarf es zuerst einer Aufgabenkritik auf allen staatlichen Ebenen. Damit verbunden ist eine von der Politik vorgegebene strategische Ausrichtung hinsichtlich der zu erbringenden Aufgaben auf den einzelnen Ebenen und eine systematische Durchforstung aller Rechtsvorschriften auf Bundes- und Landesebene. Zweitens braucht es eine sachgerechte Zuordnung von Aufgaben und Verantwortungen mit einer Zusammenführung von Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung. Immer wieder diskutierte Bereiche dazu sind die LandeslehrerInnen (die Ländern stellen Personal an, der Bund zahlt), die Krankenanstalten (die Länder sind Träger,Bund und Gemeinden finanzieren mit) sowie  die soziale Wohlfahrt (die Länder haben die Aufgaben- und Ausgabenverantwortung, die Gemeinden zahlen mit). Drittens sind die Strukturen und Organisationen an den Aufgaben auszurichten. Dabei geht es insbesondere um die Frage, wie groß eine Einheit sein darf bzw. sein muss, um einerseits die erforderliche BürgerInnen- und KundInnenorientierung zu gewährleisten und, um andererseits die Skaleneffekte zu nutzen und effizient zu sein.

Strategische Aufgabenkritik ist umsetzbar

In der Schweiz sind strategische Aufgabenüberprüfungen weit verbreitet. Die Hälfte der Kantone (mit unseren Ländern vergleichbar) hat eine regelmäßige, in der Regel alle fünf Jahre, durchzuführende Aufgabenkritik in der jeweiligen Verfassung verankert. 24 der 26 Kantone führen eine Aufgabenkritik regelmäßig durch. Ergebnis sind der Verzicht auf die Aufgabe, die Optimierung der Leistungserstellung und/oder die Optimierung des Aufgabenträgers. Die am kontroversesten und intensivsten diskutierten Reformen betreffen dabei die Optimierung des Aufgabenträgers. Wird eine Optimierung des Trägers angestrebt, dann kann es sich: (a) um eine neue Aufgabenteilung zwischen den staatlichen Ebenen handeln, (b) um Kooperationen zwischen Gebietskörperschaften, (c) Gebietsreformen oder (d) Ausgliederungen aus der Zentralverwaltung. Die Schweizer Praxis zeigt eine Reihe von Erfolgsfaktoren2 auf: entscheidend ist die politische und verwaltungsinterne
Unterstützung; weiters ist die Positionierung des Projekts wichtig – Staatsabbau oder Verwaltungsmodernisierung; die Umsetzung hat jedenfalls gleich viel Bedeutung wie das Erstellen eines Maßnahmenkatalogs; es bedarf ambitionierter Ziele, damit etwas erreicht wird – d.h. fünf Prozent sind leicht konsolidiert, erbringen jedoch keine grundlegenden Änderungen.

Die mit einer Aufgabenreform verbundenen Potenziale treffen auch auf Österreich zu. Eine aktuelle KDZ-Analyse in einer Bezirksverwaltungsbehörde zeigte, dass bei einer Rechtsbereinigung im Gewerberecht, Baurecht sowie Veranstaltungsrecht in der konkreten Verwaltung 10 bis 15 Prozent der Personalkapazitäten freizuspielen wären. Weitere Potenziale der Aufgabenreform haben wir in den letzten Ausgaben des Forum Public Management am Beispiel von der Stadtgemeinde Ansfelden (FPM 1/2014) sowie der Stadt Wiener Neustadt (FPM 02/2013) aufgezeigt. Aktuell laufen in Kärnten und in der Steiermark umfassende aufgabenkritische Prozesse.

Verantwortung zusammenführen

In Österreich sind in zahlreichen Aufgabenbereichen zwei oder sogar drei Gebietskörperschaftsebenen involviert. So sind beispielsweise bei Schulen, Kinderbetreuung, Pflege, Gesundheit eine der drei Ebenen als Aufgaben-, Ausgaben- oder Finanzierungsträger tätig. Dadurch wird Intransparenz und Ineffizienz gefördert, wobei die Kompetenzzersplitterung auch zu einem uneinheitlichen Vollzug und damit zu Nachteilen für Bürgerinnen und Bürger sowie erhöhtem Verwaltungsaufwand führen kann.

Im Rahmen einer Aufgabenneuverteilung sollten Bereiche mit getrennter Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung möglichst auf eine, maximal auf zwei Ebenen gebündelt werden. Damit verbunden wäre auch eine Stärkung der Abgabenautonomie der Länder und Gemeinden, damit sie die mit ihren Aufgaben verbundenen Ausgaben auch in höherem Ausmaß mit eigenen Mitteln finanzieren können. Neben der Verwaltungsvereinfachung würde auch das Transfersystem einfacher und transparenter werden.

Ein positives Beispiel dafür bildet auch wiederum die Schweiz, wo im Zuge des neuen Finanzausgleichs im Jahr 2008 die Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung in vielen Bereichen zusammengeführt wurde. Mit dem damit verbundenen aufgabenorientierten Finanzausgleich konnte auch das Transfersystem auf das Wesentliche – ergänzender Lasten- und Ressourcenausgleich wo erforderlich – reduziert werden.

Diese Föderalismusreform hatte zum Ziel, das Gefälle zwischen den Kantonen durch einen Lasten- und Ressourcenausgleich zu verringern, sowie die Zuständigkeiten bei den Aufgaben klar zu regeln. Im Mittelpunkt standen dabei eine Aufgabenentflechtung, klar definierte Kompetenzen bei gemeinsamen Aufgaben von Bund und Kantonen sowie ein Ausbau der interkantonalen Zusammenarbeit zur Nutzung von Größenvorteilen.

Strukturreformen als umsetzbare Option

Die Steiermark zeigt, dass Strukturreformen umgesetzt werden können: die Anzahl der Bezirkshauptmannschaften (BH) wurden von 16 auf 12 reduziert, die Anzahl der Gemeinden wird ab 2015 von 542 auf 288 Gemeinden angepasst. Damit verbunden sind grundlegende Reformen, die zur Stärkung der Verwaltungsstruktur sowie zu schlagkräftigeren Gemeinden führen sollen. Die damit verbundenen Synergien sind auf der BH-Ebene greifbar und bereits großteils erzielt. Wie weit dies auch auf der Gemeindeebene zu realisieren ist, wird die Umsetzung zeigen.

Auch in anderen Ländern gibt es Ansätze von umfassenden Kooperationen (z.B. Schleswig- Holstein) bis zu Fusionen (z.B. Dänemark).
Die entscheidende Frage dabei ist, wie die quantitativen und qualitativen Synergien genutzt werden können. Strukturreform muss daher nicht primär Fusion bedeuten,  internationale Bespiele zeigen, dass auch flächendeckende Kooperationen  bzw. das Konzept der Gebietsgemeinde Reformansätze bilden können. Bei der Gebietsgemeinde werden die Vorteile einer gestärkten politischen Struktur
und einer gemeinsamen Verwaltung mit der Sicherung der örtlichen Vertretung in den bestehenden Gemeinden verbunden.

Aufgabenreform nicht nur auf gesamtstaatlicher Ebene

Mit der Aufgabenreform sind drei zentraleFragen verbunden3:

  1. Notwendigkeit: Werden die richtigen Aufgaben erbracht? Erfüllen sie ein öffentliches Interesse? Müssen sie weiterhin erfüllt werden? Welche Ebene soll sie erfüllen?
  2. Effektivität: Werden mit diesen Aufgaben die erwünschten Ziele erreicht? Werden die strategischen Ziele bzw. konkreten politischen Vorgaben erfüllt? Erzielen die Leistungen hohe Akzeptanz bei der Bevölkerung und den Zielgruppen? Welche Entwicklungen beeinflussen die wirksame Leistungserbringung?
  3. Effizienz: Werden die Ziele mit einem optimalen Ressourceneinsatz erbracht? Werden die Leistungen kostengünstig erbracht? Kann mit den gegebenen Mitteln eine höhere Leistung erbracht werden?

Diese zentralen Punkte sind ebenso relevante Fragen für eine Aufgabenreform im Bundesstaat, sowohl auf der jeweiligen
horizon talen Ebene, wie auch auf der vertikalen Ebene zwischen den Gebietskörperschaften. Diese Fragen der Aufgabenreform können jedoch auch auf den Ebenen einzelner Gebietskörperschaften wie eines Landes bzw. einer Gemeinde durchgeführt werden. Aufgabenreform ist angesichts der Erfordernisse in bestimmten Bereichen wie Bildungs-, Forschungs- und Standortpolitik bei knappen
öffentlichen Finanzen eine gesamtstaatliche Notwendigkeit, es kann jedoch jede Gebietskörperschaft auch für sich ihren Beitrag leisten.

Anmerkungen:

1 Rechnungshof, WIFO, IHS, KDZ, Arbeitspaket 8 Aufgabenreform und Strukturbereinigung, Wien 2010, S. 3,
  auf www.rechnungshof.gv.at/verwaltungsreform [download: 24.04.2014].

2 Siehe dazu Reto Steiner, Strategische Aufgabenüberprüfungen als Grundlage intelligenten Sparens – Schweizer Erfahrungen,
   in: Reinbert Schauer, Öffentliche Verwaltungen im Wandel, Linz 2011, S. 31 – 54.

3 Im Detail dazu siehe Reto Steiner, ebd. S. 31-54.

erschienen in: 
Forum Public Management 2014, 2, S. 6-8
Jahr: 
2014