Aufgabenorientierung im Finanzausgleich

Erstmalig ist der Begriff „Aufgabenorientierung“ in einem Finanzausgleichgesetz festgeschrieben – vorerst ein Pilotprojekt.

Die Stärkung der Aufgabenorientierung ist eine der zentralen Reformmaßnahmen zum Finanzausgleich und wurde nun auch im FAG 2017 verankert. Mit den Pilotprojekten Elementarbildung und Pflichtschule soll ein Teil der Ertragsanteile ab 2017 bzw. 2018 aufgabenorientiert verteilt werden. Derzeit laufen intensive Diskussionen, wie ein solches Modell ausgestaltet sein soll.

Zum Begriff der Aufgabenorientierung

Eine stärkere Aufgabenorientierung (Lastenausgleich) bei der Grundausstattung der Gebietskörperschaftsebenen1 hat das Ziel, unterschiedliche Rahmenbedingungen auf der Ausgabenseite (teilweise) auszugleichen. Lastenausgleichende Regelungen setzen daher an spezifischen Leistungen und Wirkungen bzw. konkreten Bedarfen an.

Im Rahmen der Ertragsanteilsverteilung kann grundsätzlich zwischen zwei Konzepten unterschieden werden. Beim Stellvertreter-Konzept dienen „Stellvertretergrößen“ als indirekte Indikatoren für die Mittelverteilung – wie beispielsweise die Anzahl von Kindern einer gewissen Altersgruppe oder die Siedlungsdichte. So ist etwa bei starken Bevölkerungszuwächsen auch mit einem erhöhten Investitionsbedarf im Bereich der Infrastruktur – quer über alle Aufgabenbereiche – zu rechnen. Ein Beispiel für ein Stellvertreter- Konzept zeigt Tabelle 1. Hierbei werden drei Mitteltöpfe vorgeschlagen:

Basisfinanzierung, sozio-demografische und geografisch-topografische Aufgabenlasten und Lasten aus der zentralörtlichen Funktion.

Dem gegenüber orientiert sich das Standardkosten-Konzept verstärkt an konkreten, einzelnen Aufgabenstellungen und den damit zusammenhängenden unterschiedlichen Ausgaben zur Leistungserstellung. Konkrete Leistungen werden mittels Kostensätzen abgegolten. Zwischen Indikator und Finanzmittelfluss besteht daher ein direkter Zusammenhang. Beispiele hierfür sind eine pauschale (teilweise) Abgeltung der durchschnittlichen Ausgaben pro betreutem Kind oder pro Straßenkilometer.

Die konkreten Neuerungen

Mit dem FAG 2017 wurde erstmals der Begriff der Aufgabenorientierung im Finanzausgleichsgesetz integriert. Es wird festgelegt, dass ein Teil der Gemeinde-Ertragsanteile in den Pilotbereichen Elementarbildung und Pflichtschule ab 2018 bzw. 2019 aufgabenorientiert verteilt werden soll. Sowohl die Höhe der aufgabenorientierten Ertragsanteile als auch die konkreten Parameter sind jedoch noch offen. Festgelegt ist, dass sich am Verteilungsverhältnis zwischen den Bundesländern im Rahmen des Finanzausgleichs nichts ändern darf. Dies bedeutet, dass die Zuteilung der länderweisen Gemeindemittel mit dem Startpunkt 2018 nicht aufgabenorientiert erfolgt, sondern nur die weitere Unterteilung auf die einzelnen Gemeinden. Diese Regelung benachteiligt jedoch jene Gemeinden der Bundesländer, welche bereits jetzt ein gutes Betreuungsangebot haben und widerspricht dem aufgabenorientierten Prinzip.

Zusätzlich beschränken sich die Neuerungen zur Aufgabenorientierung nur auf die Gemeindeebene, während auf Länderebene keine aufgabenorientierte Mittelverteilung vorgesehen wurde. Der jetzige Schritt ist daher als punktuelle Maßnahme einzuschätzen. Inwieweit hiermit ein „Einstieg in den Umstieg“ erreicht wird, wie dies vom Finanzministerium beworben wurde, wird sich zeigen. Eine grundsätzliche Aufgabenreform oder zumindest eine Diskussion zur Gesamtkonzeption der Aufgabenorientierung wurde jedenfalls auf einen späteren Zeitpunkt verschoben. Fragen zu den Zielsetzungen, wie etwa das Ausmaß des Ausgleiches zwischen den Gemeinden oder zum Verhältnis zwischen Ressourcen- und Lastenausgleich, bleiben daher offen.

Reformpfad: Elementarbildung

Es wäre wichtig, den weiteren Reformpfad zu definieren. Ein umfassender Prozess berück sichtigt das Zusammenwirken verschiedener Kompetenz- und Finanzierungsverflechtungen auf allen Gebietskörperschaftsebenen. Beim Beispiel Kinderbetreuung bedeutet dies, dass insbesondere auch die Art. 15a-Vereinbarungen zum Ausbau sowie die Landesförderungen im Kinderbetreuungsbereich in einen Gesamtreformprozess einzubeziehen wären. Ergebnis sollte ein Bündeln der laufenden Finanzierungsströme und ergänzende programmatischer Förderungen mit klaren Wirkungszielen sein, wie dies in einer KDZ-Studie aus geführt wurde.2

Auch bedarf es einer Einigung über das Umsetzungskonzept. Der mit den Pilotprojekten gestartete grundsätzlich analytische Zugang lässt sich nicht beliebig weiterführen. Der Bereich der Elementarbildung ermöglicht aufgrund der bestehenden guten Datenbasis eine vergleichsweise gute Verknüpfung von Aufgabe und Mittelbedarf. Im Bereich der Pflichtschule sollte dies noch möglich sein. Das Aufgabenspektrum der Gemeinden ist jedoch deutlich weiter gefasst. Eine direkte Zuordnung ist in mehreren Aufgabenbereichen nicht möglich und wohl auch nicht sinnvoll – man denke hier beispielsweise an den Freizeit- oder Kulturbereich. Auch muss bedacht werden, dass die Komplexität der Mittelverteilung mit jedem zusätzlichen Aufgabenbereich – und damit verbundenen neuen Indikatoren – weiter ansteigt.

Insofern sollte verstärkt auf verschiedene Rahmenbedingungen abgestellt und das oben erwähnte „Stellvertreter-Konzept“ verfolgt werden. Die Komplexität wäre bei diesen Ansätzen überschaubar und die Mittel wären auf Bedarfe und nicht auf konkret geleistete Angebote ausgerichtet.

Noch viele Fragen offen

Schließlich sind noch viele Fragen offen, beispielsweise zum gewünschten Verteilungsvolumen. Berechnungen des KDZ3 ergeben – unter der Annahme einer pauschalen 50-prozentigen Abgeltung – eine Höhe von rund 600 Mio. Euro ohne Transferreform bzw. 1 Mrd. Euro bei erfolgter Transferreform. Eine entsprechende Dynamik sollte dabei eine Selbstverständlichkeit sein.

Wesentlich wird auch die Auswahl und Gewichtung der Indikatoren sein. Diese sollten an Zielen ausgerichtet bzw. die Datenverfügbarkeit ausreichend und die Datenvalidität unbestritten sein. Die Komplexität sollte nicht zu hoch sein, um eine Nachvollziehbarkeit zu garantieren.

Zentral ist die Frage der starken Orientierung an Gruppen oder betreuten Kindern. Bereits jetzt findet mit den Landesförderungen eine Gruppenförderung statt. Bei einer weiteren Stärkung der Gruppenförderung ist zu befürchten, dasshier Ineffizienzen (unterausgelastete Gruppen) gefördert werden. Auch hinsichtlich einer gezielten Steuerung – und damit im Sinne eines aufgabenorientierten Konzeptes – wäre eine Förderung pro betreutem Kind wünschenswert.

Was kann nicht geleistet werden?

In den Kinderbetreuungsbereich spielen auch andere Problembereiche und Rahmenbedingungen hinein – wie insbesondere Bevölkerungsveränderungen (starker Infrastrukturausbau bei stark wachsenden Gemeinden bzw. geringere Gruppenauslastung bei stark schrumpfenden Gemeinden) oder Gemeinden in sehr peripherer Lage (z. B. geringere Auslastung aufgrund unzumutbarer Anfahrtswege für Eltern und Kinder). Eine entsprechende Berücksichtigung der hier genannten erschwerten Rahmenbedingungen ist jedoch über ein generelles aufgabenorientiertes Modell der Elementarbildung nicht machbar. Dies wäre über gesonderte aufgabenorientierte Schlüssel umzusetzen.

 

Anmerkungen:

1 Umfasst vor allem die Ertragsanteile, aber auch laufende Transfers.

2 Vgl. Studie Mitterer; Haindl: Aufgabenorientierter Finanzausgleich am Beispiel der Elementarbildung, 2015.

3 Vgl. Studie Mitterer; Haindl: Aufgabenorientierter Finanzausgleich am Beispiel der Elementarbildung, 2015.

erschienen in: 
Forum Public Management 2017, 1, S. 29 - 31
Jahr: 
2017