Österreichische Gemeindefinanzen – Prognose bis 2021

[Dezember 2017] Pflege- und Gesundheitsfinanzierung verunsichern die Städte und Gemeinden

Die österreichischen Gemeinden (ohne Wien) können 2017 auf einen Überschuss der laufenden Gebarung von rund 1,6 Mrd. Euro blicken. Das werden jedoch um 130 Mio. Euro weniger sein als 2016. Mit 2018 wird ein Hoffnungsfunke eintreffen: es ist ein Anstieg auf 1,7 Mrd. Euro zu erwarten, bis 2021 wird eine Verbesserung auf 2,0 Mrd. Euro prognostiziert. In Summe wird der Spielraum der Gemeinden für die Finanzierung von Investitionen dadurch nicht größer, sondern liegt unter dem Wert von 2012. 

Den Gemeinden (ohne Wien) wird aus der laufenden Gebarung im Jahr 2017 ein Überschuss von voraussichtlich 1,58 Mrd. Euro verbleiben. Dieser Spielraum für Investitionen und Schuldentilgungen liegt in realen Werten um 10 Prozent unter dem Wert von 2012. Im Vergleich zu 2007 – dem Jahr vor der Finanzkrise – ist der Überschuss um 25 Prozent geringer.

Im Zeitraum 2012 bis 2017 sind die eigenen Steuerung mit 3,2 Prozent p. a. stärker als die Ertragsanteile mit + 2,6 Prozent p. a. gestiegen. Damit konnte der Anstieg bei den Personalaufwendungen von + 2,9 Prozent p. a. sowie des Verwaltungs- und Betriebsaufwands von 2,6 Prozent p. a. mehr als abgedeckt werden. Für die pekuniäre Bergfahrt der laufenden Transfers an Träger öffentlichen Rechts – v. a. für Umlagen an die Länder – hat dies jedoch nicht mehr gereicht (+ 4,2 Prozent p. a.). Folglich liegt der Überschuss der laufenden Gebarung im Jahr 2017 unter dem Wert von 2012.

Mehr als ein Drittel der Ertragsanteile geht an die Länder zurück

Eine der Ursachen liegt bei der Entwicklung der Transfers für Krankenanstalten und Sozialhilfe. Die Gemeinden (ohne Wien) erhalten 2017 rund 7,2 Mrd. Euro Ertragsanteile aus dem Bundestopf, davon werden 2,7 Mrd. bzw. 37 Prozent über Transfers wieder an die Länder zurücküberwiesen. Dieser negative Transfersaldo ergibt sich aus den Zahlungen der Gemeinden für Krankenanstalten, Sozialhilfe und Landesumlage an die Länder, die von den Zahlungen der Länder an die Gemeinden für Kinderbetreuung, Musikschulen usw. bei weitem nicht kompensiert werden. Im Jahr 2012 waren dies erst 30 Prozent der Ertragsanteile, wodurch der aus Gemeindesicht negative Transfersaldo seither um 615 Mio. Euro gestiegen ist.

Gemeindefinanzprognose bis 2021

Die Ertragsanteile der Gemeinden (ohne Wien) werden im Jahr 2018 über den Werten von 2016/2017 liegen, das bedeutet 300 Mio.  Euro Mehr-Einnahmen. Die Transfers werden ab 2018 mit 4,3 bis 4,8 Prozent p. a. steigen, der im Finanzausgleich vereinbarte Ausgabendämpfungspfad im Gesundheits- und Pflegebereich wird für die Gemeinden (noch) nicht ausreichend spürbar sein.

Bei der Annahme, dass die Ertragsanteile bis maximal 4,8 Prozent p. a. und die gemeindeeigenen Steuern bis zu 4,7 Prozent wachsen sowie der Personalaufwand ein Plus von 3,5 Prozent nicht übersteigt, gelangen wir zu folgendem Haupt-Szenario (siehe Abbildung 1): Dort wird der Überschuss der laufenden Gebarung nach einem Rückgang 2017 von 130 Mio. Euro gegenüber 2016 in den Folgejahre bis 2021 um 460 Mio. Euro auf 2,0  Mrd.  Euro steigen. Der Überschuss wird 2021 somit wieder auf dem realen Niveau von 2016 sein.

Abbildung 1: Überschuss der lfd. Gebarung 2017 – 2021, in Mio. Euro

Quelle: KDZ-Gemeindefinanzprognose 12/2017

In einem Best-Case-Szenario wird davon ausgegangen, dass die vereinbarten Ausgabendämpfungspfade vollständig erfüllt werden. In diesem Fall würde sich der Überschuss der laufenden Gebarung auf bis zu 13,8 Prozent verbessern.

Geht man von den ungünstigsten Bedingungen aus (Worst-Case-Szenario), würde der Überschuss der laufenden Gebarung bis 2021 wird auf 1,6  Mrd.  Euro verbleiben bzw. in realen Werten auf 9,5 Prozent zurückgehen. Dies kann dann eintreten, wenn der Ausgabendämpfungspfad Gesundheit und Pflege nicht eingehalten wird (z. B. wegen der Auswirkungen des Wegfalls des Pflegeregresses) sowie die Städte und Gemeinden die geplante Reduktion der Abgabenquote in Richtung 40 Prozent des Brutto-Inlandsprodukts mitzutragen haben.

Abbildung 2: Gemeinde-Finanzprognose 2021 in drei Szenarien – Überschuss der lfd. Gebarung (ÖSQ in Prozent)

Ausgehend vom Tiefpunkt 2017 (siehe Abbildung 2) mit einem Überschuss von 11 Prozent steigt dieser im Hauptszenario bis 2021 wieder auf 12,5 Prozent an und würde damit auf dem Niveau der Jahre 2012 bis 2016 liegen. In der Best-Case-Variante kann der Überschuss bis zu 13,8 Prozent erreichen. Im Worst-Case ist ein Rückgang bis unter 10 Prozent möglich.

Die weiterhin stark steigenden Gesundheitsausgaben, die Dynamik und Unsicherheit im Pflegebereich sowie eine mögliche Reduktion der Abgabenquote kann somit mittelfristig auf die Gemeindefinanzen substanziell negative Auswirkungen haben und den finanziellen Spielraum stark einschränken.

 

Ausgabendynamik im Pflege- und Gesundheitsbereich

Der starke Anstieg der Transfers ist eng mit der dynamischen Entwicklung im Bereich der Krankenanstaltenumlage sowie der Sozialhilfeumlage verbunden. So ist seit 2012 die Sozialhilfeumlage (für Pflege, Mindestsicherung, Behindertenhilfe, Kinder- und Jugendhilfe) um 290 Mio. Euro (bzw. 5,3 Prozent p. a.) gestiegen, die Krankenanstaltenumlage nahm in diesem Zeitraum um 185 Mio. Euro (bzw. 4,9 Prozent p. a.) zu. In diesen beiden Bereichen sind die Städte und Gemeinden primär Mitfinanziers. Die Planung, Gesetzgebung und Steuerung obliegt dabei Bund und Ländern. Der Mitfinanzierung der kommunalen Ebene fehlen die Mitgestaltungsmöglichkeiten.

 

Abbildung 3: Sozialhilfeumlage 2012 – 2016, in Mio. Euro

Quelle: KDZ: eigene Berechnung 2017 auf Basis Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2012 - 2016.

 

Abbildung 4: Krankenanstaltenumlage 2012 – 2016, in Mio. Euro

Quelle: KDZ: eigene Berechnung 2017 auf Basis Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2012 - 2016.

 

Herausforderung Gesundheitsfinanzierung

Die Vereinbarung von Bund und Ländern zur Zielsteuerung Gesundheit aus dem Jahr 2012 (festgehalten in einer Art. 15a-Vereinbarung) sollte den Anstieg der Gesundheitsausgaben bis 2016 auf + 3,6 Prozent p. a. zurückführen. Davon war auf Gemeindeebene noch nichts zu spüren gewesen. Statt einem Plus von 15,3 Prozent (2012 bis 2016) lt. Vereinbarung ist die Krankenanstaltenumlage der Gemeinden um insgesamt 19,8 Prozent (bzw. + 4,7 Prozent p. a.) gestiegen. Dies bedeutet einen Mehranstieg von 42 Mio. Euro im Zeitraum 2012 bis 2016, als 2012 ursprünglich vereinbart wurde.

Im Finanzausgleich 2017 wurde beschlossen, die Gesundheitsausgaben künftig nur um 3,2 bis 3,6 Prozent p. a. steigen zu lassen. Für die Jahre 2017/2018 werden auf Gemeindeebene + 7,6 Prozent bzw. + 5,0 Prozent erwartet – womit auch künftig die im FAG 2017 vereinbarten Werte für die Städte und Gemeinden nicht gelten. Dies führt zu weiteren Mehrausgaben der Gemeinden von bis zu 60 Mio. Euro.

 

Herausforderung Pflegefinanzierung

Im Finanzausgleichs-Paktum 2017 wurde für die Pflegeausgaben eine Ausgabenobergrenze von 4,6 Prozent p. a. festgesetzt. Die Sozialhilfeumlage der Gemeinden ist zwischen 2012 bis 2016 um + 5,3 Prozent p. a. gestiegen. Für die beiden nächsten Jahre werden + 4,3 Prozent (2017) bzw. +4,9 Prozent (2018) prognostiziert.

Die Pflegeausgaben für die Länder und Gemeinden werden auf Basis des im Finanzausgleich 2017 vereinbarten Dämpfungspfads von 3,6 Mrd. Euro (2016) auf 4,5 Mrd. Euro (2021) steigen – das ist plus 25 Prozent. Eine aktuelle Prognose des Büros des Fiskalrats sieht auch bis zu 5,2 Mrd. Euro (bis 2021) für möglich an.[1] Der Wegfall des Pflegeregresses wird Mindereinnahmen und Mehrausgaben von bis zu 500 Mio. Euro für die Länder und Gemeinden bedeuten, der in der Prognose des Fiskalrats noch nicht berücksichtigt ist.

Von der Entwicklung der Gesundheits- und Pflegeausgaben hängt es somit ab, ob sich die Gemeindefinanzen in den nächsten Jahren entsprechend der Hauptszenarios oder schlechter zeigen werden.

Handlungserfordernisse

Aus Sicht der Städte und Gemeinden sind folgende Reformschwerpunkte von Bedeutung:

Mitfinanzierung ohne Mitgestaltung ist insbesondere dann ein untragbarer Zustand, wenn die damit verbundenen Ausgaben laufend stärker steigen als vereinbart wurde bzw. durch die steigenden Einnahmen abzudecken sind. Es bedarf daher einer Aufgabenreform auf allen Ebenen, die in zentralen Bereichen die Aufgaben-, Ausgaben-, Finanzierungsverantwortung zusammenführen. Dies ist insbesondere für die Bereiche Kinderbetreuung, Bildung, Gesundheit und Soziales sinnvoll. Beispielsweise wäre dann die Kinderbetreuung Gemeindesache bei einer bundesweit einheitlichen Rahmengesetzgebung und Qualitätskriterien und -standards.

Im Gesundheitsbereich sollte für die Umsetzung der angesprochenen Aufgabenreform die Ausgabenobergrenze auch für die Krankenanstaltenumlagen der Städte und Gemeinden verbindlich gelten.

Im Pflegebereich sind die Mehrausgaben aus der Abschaffung des Pflegeregresses durch die auslösende Gebietskörperschaft – den Bund - zu decken. Damit wird dem Prinzip „Wer anschafft zahlt” genüge getan. Aufgaben- und Strukturreformen sollen zur Ausgabendämpfung beitragen, die Pflegefinanzierung ist mittelfristig neu aufzustellen. 

Für eine erfolgreiche Umsetzung bedarf es der Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Gemeinden. Es erfordert einer umfassenden Reform und nicht das Drehen an kleinen Stellschrauben.

 

 


[1] Quelle: Fiskalrat, Bericht über die öffentlichen Finanzen 2016 – 2018, S. 24/25.